Стаття пропонує комплексний розгляд питань адміністративно-державної реформи в Росії. З метою розуміння концептуальної схеми реформування і порівняння з вітчизняними реаліями розглянуті теоретичні основи, напрямки та імплементаційна стратегія перетворень на основі вивченого світового досвіду.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Гаталов Євген Миколайович


Область наук:
  • політологічні науки
  • Рік видавництва: 2009
    Журнал: влада

    Наукова стаття на тему 'Проблеми сучасної адміністративно-державної реформи в Росії '

    Текст наукової роботи на тему «Проблеми сучасної адміністративно-державної реформи в Росії»

    ?Євген ГАТАЛОВ

    ПРОБЛЕМИ СУЧАСНОЇ АДМІНІСТРАТІВНОГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕФОРМИ В РОСІЇ

    Стаття пропонує комплексний розгляд питань адміністратівногосударственной реформи в Росії. З метою розуміння концептуальної схеми реформування і порівняння з вітчизняними реаліями розглянуті теоретичні основи, напрямки та імплементаційна стратегія перетворень на основі вивченого світового досвіду. Теоретичні основи сучасних адміністратівногосударственних реформ

    Адміністративно-державне реформування, адаптація до зовнішнього середовища стали невід'ємною завданням держави в XXI ст. Реформи стали постійними, тотальними і транснаціональними. Адміністративна організація держави перетворилася в фактор глобальної конкуренції. Адаптація державної машини повинна бути не стільки реактивної, скільки превентивної. Адміністративна реформа є інструментом рішення не стільки проблем державної системи, скільки економіки в цілому, тому що інертність адміністративної системи і неякісне управління в умовах високого ступеня інституціоналізації (того чи іншого якості) відносин держави і суспільства перетворюються в один з основних обмежувачів економічного зростання.

    Останні 30 років передові адміністративно-державні реформи (АГР) проходять під прапором менеджеризму. У Європі він отримав назву «новий публічний менеджмент» (New Public Management - NPM), в США - «оновлюється (той, хто самовдосконалюється, яка адаптується) уряд» (Reinventing Government).

    Відзначимо основні напрямки адміністративно-державного реформування.

    1. Визначення цілей державної політики з відповідною ревізією функціонального простору держави. тут визначаються

    надлишкові, дублюючі та неефективні функції. Функції, які підпадають під перші дві категорії, ліквідуються, останні передаються ринку (аутсорсинг) або саморегульованим організаціям (приватизація функції).

    2. Впровадження механізмів управління за результатами в публічному секторі. Однією з основних проблем бюрократії є її несприйнятливість до результату своєї діяльності. Частково це обумовлено абсолютною монополією держави в сфері надання публічних послуг, відсутністю на державній службі стимулів продуктивної роботи, а також тим, що витрати держави грунтуються на кошторисі, а не на програмно-цільовому принципі. Застосування ринкових механізмів має на увазі, що громадські організації повинні конкурувати між собою і між приватними провайдерами для отримання державного контракту. З цією метою вводяться механізми подушного фінансування, коли «гроші йдуть за споживачем». У бюджетному процесі переходять до середньострокового і довгострокового планування на основі програм. Кошторис замінює державний контракт, вбудований в програму, що має певний цільовий кількісно вимірний показник. Розподіл коштів корелюється з результатами діяльності. Для службовців вводяться шкали результативності.

    3. Децентралізація та делегування повноважень. Управління контрактами замість бюрократичного адміністрування вимагає поділу функцій «прокладки курсу» і «весловому веслування». Таким чином, організаційна схема реформи будується на розподілі функцій вироблення політики, організації її виконання і виконання через систему «міністерство -одноцелевое агентство (next steps agency, performance-based agency) -учрежденіе чи іншої підрядник» відповідно. Останні дві ланки автономні в фінансових, кадрових і постачальницьких питаннях. В агентстві реалізовані принципи проектного управління. Делегування передбачає значне розширення сервісних повноважень менеджерів і службовців,

    безпосередньо пов'язаних з наданням послуг. Ієрархічна піраміда ущільнюється, функціональні мембрани стираються, а інформаційна асиметрія долається.

    4. Орієнтація на споживача. Громадянин розглядається не тільки як принципал, а й як споживач, або клієнт, громадських організацій, переваги якого є визначальними для держави. Він отримує право вибору постачальника публічних послуг. Таким чином, державні сервісні організації знаходяться під подвійним пресом: необхідно отримати не тільки державний контракт, але і залучити споживачів.

    5. Зміна корпоративної культури і стилю роботи. З введенням нової організаційної схеми руйнується поняття про кадрову державній службі, з її принципами незмінності і соціальними гарантіями. Тепер уже працівник або менеджер публічного сектора орієнтується не на що приводить до дисфункції дотримання правил, а на досягнення результату, при цьому головним є те, щоб послуга була потрібної якості і споживач був задоволений.

    Стратегія реформ спирається на два фундаментальних припущення, що спочатку необхідно раціоналізувати і зміцнити державний фундамент (основні реформи), а тільки потім впроваджувати менеджериальной принципи (передові реформи) 1. Зміст цього положення полягає в тому, що не можна збільшувати ступеня свободи в розбещених бюрократії. Більш того, імплементація передових механізмів повинна починатися не з нової схеми організації, а з утримання роботи елементів адміністративної системи (інституційна теорія організаційних змін), зворотний порядок призведе до організаційних конфліктів і вихолощування сенсу реформи.

    Ідеографія адміністративно-державної реформи в Росії

    1 Меннінг Н., Парісон Н. Реформа державного управління: міжнародний досвід для Російської Федерації. - М., 2003 стор. 44-100.

    В процесі адміністративно-державного реформування в нашій країні можна виділити три етапи, підставою виділення яких є евентуальна ідентичність.

    1-й етап (2000-2003) характеризується визначенням напрямків і робочого простору АГР. У Посланні Президента ФС РФ 2001 ставилося завдання «почати підготовку до адміністративної реформи, в першу чергу -держава, міністерств і відомств, а також їх територіальних органів. І переглядати не тільки і не стільки їх структуру і штати, але - головним чином - функції органів влади ». У Посланні 2002 р Президент ставить завдання АГР: «По-перше - модернізувати систему виконавчої влади в цілому», що має на увазі відмову від централізованого галузевого управління. «Держапарат повинен стати працюючим інструментом реалізації економічної (курсив мій. - Авт.) Політики». «По-друге, нам потрібна ефективна і точна технологія розробки, прийняття і виконання рішень. Нині чинний порядок орієнтований не стільки на зміст, скільки - на форму. По-третє, треба, нарешті, провести аналіз нині реалізуються державних функцій і зберегти тільки необхідні ». У липні 2003 р була створена Урядова комісія з адміністративної реформе1, яка зайнялася проведенням функціональних оглядів. При цьому комісія виходила з презумпції надмірності функцій, тобто кожне відомство повинно було доводити необхідність своєї функції і доцільність свого існування. Всього було проаналізовано понад 5,4 тис. Функцій, за іншими - близько 7 тис. Через підрахунку дублюючих.

    2-й етап (2004) - реструктуризація федеральної системи виконавчої влади і пов'язана з цим робота з підготовки нормативних матеріалів. У березні 2004 р замість колишньої невиразною структури федеральних органів

    1 Указ Президента РФ «Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в 2003-2004 роках» від 23 липня 2003 № 824; Постанова Уряду РФ від 31.07.2003 р №451.

    влади (ФОІВ) семи видів була створена трехзвенная структура1: міністерство, яке здійснює правовстановлюючих функцію та функцію вироблення державної політики; федеральна служба, за якою закріплені контрольні або наглядові повноваження; і федеральне агентство, яке здійснює функції з надання послуг і управління майном. В результаті замість галузевого принципу в структурі ФОІВ почали застосовувати функціонально-галузевий підхід. Служби і агентства підвідомчі або міністерству, або Уряду.

    У цьому ж році була прийнята Концепція розвитку бюджетного процесу, що позначила перехід до бюджетування, орієнтованого на результат (БОР) (управління результатами, а не витратами), що має на увазі середньо-і довгострокове планування, програмування, оцінку результативності бюджетних витрат, введення подушного фінансування.

    3-й етап (2005 по н / в) мав би характеризуватися розвитком принципів АГР в глибину, їх синхронізації з іншими інституційними реформами і екстраполяцією АГР на регіональний і місцевий рівні, що визначалося в Концепції адміністративної реформи в 2006-2010 рр. Однак цього не було, тому що після прийняття в 2005 р типового регламенту взаємодії міністерства з підвідомчими йому службами і агентствамі4 намітилися істотні недоліки збудованої схеми взаємодії (міністерства фактично не могли контролювати підвідомчі їм агентства), в зв'язку з чим перманентно підлаштовувати система була перетворена у вересні 2007 р (створення супервідомств - комітетів з рибальства та у справах молоді, -об'едіняющіх в собі всі три групи функцій; перетасування ряду відомств) 5

    1 Указ Президента РФ від 9 березня 2004 № 314.

    2

    Постанова Уряду РФ від 22 травня 2004 № 249.

    3

    Затверджено розпорядженням Уряду РФ від 25.10.2005 р № 1789-р.

    4 Постанова Уряду РФ від 19.01.2005г., №30

    5 Указ Президента РФ «Питання структури ФОІВ» від 24.09.2007 р №1274

    і в травні 2008 р (скасування комітетів, перетасування відомств і посилення підпорядкованості служб і агентств міністерству) 1.

    З 2005 р з метою зниження коррупциогенность адміністративних процедур і підвищення їх якості стали застосовуватися адміністративні регламенти, що визначають терміни і порядок адміністративних дій при наданні державних послуг і виконанні державних функцій. В даний час розроблено понад 500 регламентів, а прийнято менше 200.

    За цей же час була введена обов'язкова система тендерів для державних закупівель, продовжилося впровадження принципів електронного уряду в управлінську практику, бюджетні установи отримали право стати автономними (виконання державного завдання в обмін на підприємницьку свободу), що стало логічним продовженням організаційної схеми реформи. Наслідком приєднання Росії в 2006 р до Конвенції ООН проти корупції стало створення Ради з протидії корупції та затвердження Національного плану протидії коррупціі2, розвиваючого антикорупційні положення Концепції проведення адміністративної реформи.

    Основні суперечності адміністративно-державної реформи

    Проведені перетворення не відрізняються завершеністю і узгодженістю, що чітко видно на прикладі відмови від комітетів в березні 2004 р, потім їх відтворення як супервідомств у вересні 2007 р і їх ліквідації в травні 2008 р Інший парадоксальний приклад - це об'єднання спочатку розлучених, абсолютно різних, навіть не суміжних з предметів ведення функцій, структур в рамках одного органу -Федеральний служби з нагляду в сфері масових комунікацій, зв'язку та охорони культурної спадщини - і їх повторного розведення в травні 2008 р.

    1 Указ Президента РФ «Питання системи і структури ФОІВ» від 12.05.2008 №724

    2

    Затверджено Розпорядженням Президента РФ від 31.07.2008 №Пр-1568

    Нова Федеральна служба з охорони культурної спадщини виконує функцію щодо захисту авторського та суміжних прав, і це при наявності Федеральної служби з інтелектуальної власності! Адміністративні зміни не відповідають вимогам менеджериальной концепцій. Створені агентства не є аналогом британських «next steps agencies». «Більшість умов, необхідних для самостійної роботи агентств, відноситься до області бюджету, кадрової системи і системи постачання» 1. Бюджетна заявка агентства формується та подається міністерством, бюджетна класифікація стала більш дробової, що ще більше стискає рамки бюджетування. Критерієм ефективності в таких умовах може бути тільки правильне витрачання коштів. Система державних закупівель стала більш формалізованої, тривалість закупівельних процедур тримає агентства в підвішеному стані, нерідко вони не встигають вибрати передбачені ним бюджетні ліміти, тому що закінчується фінансовий рік, а залишки не є перехідними. Незважаючи на прийняття закону про державну цивільну службу, кадрова система фактично залишилася без змін, а соціальні гарантії держслужбовцям були істотно підвищені. Адміністративні регламенти жорстко детермінують діяльність відомств. У перспективі процедурний регламент буде змінений на стандарт обслуговування, про який йдеться в концепції адміністративної реформи, головним критерієм якого є не дотримання процедури, а рівень задоволеності замовника, без такого стандарту аутсорсинг неможливий. Агентства залишалися осколками бюрократичної системи, щодо непідконтрольними міністерству, але в травні 2008 р ситуація була змінена, і міністр отримав право давати агентствам і службам обов'язкові для виконання вказівки. Автономні установи не конкурують один з одним в боротьбі за підряди, тому що стабільне

    1 Осборн Д., Пластрік П. Управління без бюрократів: п'ять стратегій оновлення держави. - М., 2001., стор. 167.

    державне завдання їм гарантовано; деякі положення про певні типи установ (наприклад, дошкільних) взагалі не пов'язані з вже прийнятим законодавством.

    У Росії проводиться основна реформа, спрямована на зміцнення раціонального фундаменту бюрократії. Задовго до розглянутих реформаторських зусиль Осборн і Пластрік охарактеризували їх у своїй книзі: «Вони перетасовують організаційні осередки - зливають установи та функції, усувають дублювання, випрямляють організаційні схеми. [Але] організаційна структура - не головне для дійсних змін. Структура задається генетичним кодом організації, що визначає її завдання, стимули, звітність, повноваження і культуру поведінки людей, - і не чим іншим. Коли генетичний код призначений для створення стабільної бюрократичної системи, бюрократичні структури виникнуть самі, відповідно до ДНК, що становить її основу. Зміна цих структур без зміни ДНК безглуздо. ... Якщо ви починаєте з схеми, ви видихаєтеся в міжусобицях раніше, ніж встигнете домогтися чогось істотного »1. Таким чином, процедурно реформа є бюрократичною, структурно - менеджериальной Як зазначає А.Коні, «дивне поєднання ініціатив NPM і веберовских ідей характеризує реформу публічного управління в Росії». Разом з тим реорганізація структури ФОІВ, незважаючи на її конфліктогенним потенціал, створює умови для більш інтенсивного переходу на принципи NPM в майбутньому (за рахунок створеного резерву часу і можливостей пілотної експериментальної імітації).

    У зв'язку з тим, що генетичний код державного управління коректувався лише з метою виведення з нього дораціональних елементів, згідно із законами Паркінсона, намітився стійкий тренд на перегляд основних принципів реформи. Функції багатьох скасованих

    1 Там же, стор. 43, 115.

    2 Konov A. Public Service and Administrative Reforms in Russia // UNPAN Documents // http://unpan1un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan025557.pdf.

    агентств «повернені» міністерствам, міністр отримав право безпосередньо керувати підвідомчими органами (причому в формі «вказівок»), кількість заступників Голови Уряду і міністрів неухильно зростає - так що ми можемо повернутися до ситуації 2003 року, коли було понад 220 заступників міністрів. Питання про перегляд АР піднімається постійно. Так, 11 березня 2008 р Д.А. Медведєв, відповідаючи на чергове запитання, заявив, що «повна відмова від принципів, які були закладені в ході адміністративної реформи, був би теж неправильним» 1. З політичної точки зору заходи адміністративної реформи перетворилися на ширму для вирішення різних владних і лобістських завдань. Мова йде тільки про ті заходи, які можуть бути актуальні для зміцнення становища нинішньої еліти, а також посилення можливостей адміністративного ринку. Наведу лише кілька прикладів.

    Цілком очевидно, що різкий злам всієї системи в березні 2004 р, проведений під приводом назрілу необхідність в АГР, був засобом остаточної елімінації елементів єльцинської системи і їх впливу. Нові посади, як в парламентських демократіях, були зайняті «своїми» людьми, які виявилися не єдині. Логікою протистояння останніх визначалося і розвиток адміністративної системи. Створений комітет з рибальства, який нібито повинен був навести порядок в рибній галузі, якої раніше займалося п'ять відомств, встиг провести аукціони з розподілу рибопромислових ділянок на 20 років! При цьому колишні рибні колгоспи і радгоспи, які забезпечують життя цілих населених пунктів, залишилися не при справах. Після цього комітету був возращён статус агентства, і воно продовжило займатися своєю «докомітетской» діяльністю - розподілом квот. Національний план по боротьбі з корупцією став PR-темою нового Президента, хоча по суті в плані нічого нового немає, різні побажання представлені у вигляді пунктів і підпунктів. Замість ради з протидії корупції раніше

    1 Російська газета, №52 (4609), 12.03.2008.

    існував рада по боротьбі з тим же явищем, також при Президентові РФ. Щоб новий прем'єр-міністр не загруз в третьорядних питань, Уряд розвантажили від декількох сотень повноважень, переклавши їх на нижчі ведомства1.

    Ті ж заходи АГР, які лежать на рівні нижче управлінського, втратили колишній блиск і динамізм і перетворилися в горезвісну бюрократичну рутину частково через те, що вони стали певним подразником для вищого керівництва, і, особливо, для чиновників нижчої ланки ( «street level bureaucrats »), почасти через істотні соціокультурних обмежень реформи. А рутина зводить до мінімуму творчий потенціал реформаторів середньої ланки. Саме тому вже сьогодні ясно, що, незважаючи на продовження концепції адміністративної реформи ще на два роки (з 2008 до 2010 рр.), Її цільові орієнтири (впровадження БОР в обсязі 52%, зниження адміністративного навантаження на бізнес до 3%) не будуть досягнуті . Хронологічна лінія перетворень проходить по наростаючій, і цілком очевидно, що до 2010 р адміністративна машина захлинеться в регламентах, звітах і доповідях, в зв'язку з чим її корінних змін чекати не доводиться - в нових формах буде дублюватися колишній зміст.

    ГАТАЛОВ Євген Миколайович - здобувач кафедри державної політики філософського факультету МГУ ім. М.В. Ломоносова

    1 Федеральний закон «Про внесення змін до окремих законодавчих актів РФ у зв'язку з удосконаленням здійснення повноважень Уряду РФ» від 23.07.2008 р № 160-ФЗ.


    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити