Аналізується сучасний правове становище сільських поселень у Російській Федерації. З урахуванням останніх змін в законодавстві статус сільських поселень, починаючи від територіальних основ і питань місцевого значення поселень і завершуючи фінансово-економічним благополуччям, піддався серйозної зміни. Відбулося зменшення переліку питань поселень місцевого значення, законодавством закріплена можливість суб'єктам Федерації вирішувати певні питання в сфері місцевого самоврядування, тим самим в правовому контексті істотно знизилася самостійність сільських поселень і погіршився їх фінансово-економічне благополуччя. Це тягне за собою гостру потребу в коригуванні ситуації і перш за все в законодавчому плані.

Анотація наукової статті по праву, автор наукової роботи - Ільїних Олексій Валерійович


PRoblems of rural settlements in Russia: from questions of local value to territorial and legal and financial and economic realities

Article is devoted to the analysis of a modern legal status of rural settlements in the Russian Federation. Taking into account the last changes in the legislation the status of rural settlements, beginning from territorial bases and questions of local value of settlements, finishing financial and economic wellbeing, I underwent serious change. There was a reduction of the list of questions of local value of settlements, the legislation fixed possibility of subjects of federation to resolve certain issues in the sphere of local government, thereby in a legal context there was an essential decrease in independence of rural settlements and deterioration of their financial and economic wellbeing that involves sharp need for correction of this situation and, first of all, in the legislative plan.


Область наук:
  • право
  • Рік видавництва діє до: 2015
    Журнал: Вісник Хмельницького державного університету

    Наукова стаття на тему 'Проблеми сільських поселень в Росії: від питань місцевого значення до територіально-правовим і фінансово-економічним реаліям '

    Текст наукової роботи на тему «Проблеми сільських поселень в Росії: від питань місцевого значення до територіально-правовим і фінансово-економічним реаліям»

    ?Вісник Хмельницького державного університету. 2015. № 25 (380).

    Право. Вип. 45. С. 44-48.

    УДК 342.5

    ББК 67.301

    ПРОБЛЕМИ сільських поселень В РОСІЇ: ВІД ПИТАНЬ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ ДО ТЕРИТОРІАЛЬНО-ПРАВОВИХ І ФІНАНСОВО-економічних реалій

    А. В. Ільїних

    ФГБОУВПО «Російська академія народного господарства та державної служби при Президенті Російської Федерації», Челябінський філія, Челябінськ, Росія

    Аналізується сучасний правове становище сільських поселень в Російській Федерації. З урахуванням останніх змін в законодавстві статус сільських поселень, починаючи від територіальних основ і питань місцевого значення поселень і завершуючи фінансово-економічним благополуччям, піддався серйозної зміни. Відбулося зменшення переліку питань поселень місцевого значення, законодавством закріплена можливість суб'єктам Федерації вирішувати певні питання в сфері місцевого самоврядування, тим самим в правовому контексті істотно знизилася самостійність сільських поселень і погіршився їх фінансово-економічне благополуччя. Це тягне за собою гостру потребу в коригуванні ситуації і перш за все в законодавчому плані.

    Ключові слова: питання місцевого значення, сільські поселення, територія муніципального освіти, муніципальної-територіальний поділ, фінансово-економічні основи, суб'єкти Федерації.

    У вітчизняній правовій науці вже досить давно усталилася думка, що статус будь-якого публічно-територіального утворення визначається здебільшого його компетенцією, повноваженнями і питаннями, якими він розповідає. Це в повній мірі можна віднести і до існуючих нині муніципальних утворень, для яких базовим критерієм служать так звані питання місцевого значення, так як в більшості випадків саме вони є центральним ядром, яке визначає всі інші нагальні для цих утворень елементи, починаючи від територіальної організації та завершуючи фінансово-економічним станом. В рамках даної статті хотілося б зупинитися на питанні існування сільських поселень в сучасних правових і фінансово-економічних реаліях в площині реалізованих ними повноважень.

    Отже, порівняно недавно вступив в силу Федеральний закон від 27 травня 2014 р № 136-Ф3 «Про внесення змін до статті 26.3 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і Федеральний закон" про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "» [1], який залишив у веденні

    сільських поселень лише 13 питань місцевого значення. Всі інші питання, які раніше перебували у віданні сільських поселень, з моменту вступу закону в силу віднесені до відання органів місцевого самоврядування муніципального району.

    Напередодні прийняття даного закону науковою громадськістю активно обговорювалася тема того, що сільські поселення при помітному дефіциті матеріальних, фінансових і кадрових ресурсів виявилися перевантажені повноваженнями, здійснення яких в основному необхідно і характерно для забезпечення життєдіяльності населення, яке проживає в міських територіях. Під ці завдання експерти-юристи і представники муніципалітетів очікували і подальших кроків законодавців: бюджетної та податкової реформ, щоб нарешті наповнити грошима місцевих бюджетів; розширення питань місцевого значення під оновлену фінансову базу; створення стимулів для розвитку локальних територій і міжмуніципальних зв'язків [4]. Передбачалося, що апофеозом такого обговорення могло служити поліпшення фінансово-економічних основ або навіть розширення питань місцевого значення поселень з супутнім фінансово-економічним забезпеченням. Але сталося інше - законодав-

    тель акцентував увагу на тому, що в зв'язку з відсутністю в сільських поселеннях зазначених ресурсів багато повноваження не можуть на практиці реалізовуватися органами місцевого самоврядування сільських поселень, і в даний час багато муніципальні райони фактично не здійснюють межпоселенческого повноваження на відповідних територіях, а вирішують за поселення і замість них значне коло питань місцевого значення саме поселень. Але це було, безумовно, не новиною для муніципальної громадськості, і в минулі роки така «згубна» практика була домінуючою в багатьох регіонах; десь це було виправдано і об'єктивно, а де-то нав'язувалася проведеною політикою керівництва суб'єктів Федерації або окремих муніципальних районів, і незгодні глави поселень в поодинці не могли вискочити з цього замкнутого кола.

    Причому в правовому плані ця ситуація була більш-менш оформлена, в тому числі шляхом укладення угод про передачу органам місцевого самоврядування муніципальних районів більшості повноважень органів місцевого самоврядування поселень. Але тут необхідно пам'ятати про те, що найчастіше сільські поселенні-ня фактично не в змозі вплинути на умови цих угод і змушені їх підписувати - на шкоду власним інтересам і на користь муніципальних районів. При цьому в порушення абз. 3 п. 4 ст. 15 Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-Ф3 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» [2] (далі - Закон № 131-Ф3), як правило, передається не частина повноваження, а все повноваження цілком. Практика укладання угод показує, що вони не містять положень, що встановлюють підстави і порядок припинення їх дії, в тому числі дострокового, порядок визначення щорічного обсягу субвенцій, необхідних для здійснення переданих повноважень, а також не передбачають фінансові санкції за невиконання угод.

    Ще однією причиною, яка ускладнювала ситуацію, можна назвати той факт, що більшість «питань місцевого значення» починаються зі слів «створення умов», «організація», «участь» та інших, і муніципали не завжди чітко і однозначно розуміють, що на практиці означають ці терміни, як їх «перевести в площину» повноважень [5].

    Одним з важливих обставин проведеної реформи місцевого самоврядування стало те, що суб'єктам Федерації було надано ряд істотних повноважень у сфері регулювання місцевого самоврядування і застосовувався раніше принцип централізації в цьому питанні отримав можливу альтернативу на регіональному рівні. Так, зокрема, суб'єктам Федерації надаються: можливість своїми законами закріплювати за окремими сільськими поселеннями або їх групами додаткові питання місцевого значення з числа питань місцевого значення міських поселень; право своїми законами змінювати перелік питань місцевого значення у випадках, встановлених Законом № 131-ФЗ, але обов'язково з визначенням необхідних для цього матеріальних ресурсів і фінансових коштів.

    Поряд з можливістю впливати на набір питань місцевого значення з'явилося право у суб'єктів Федерації здійснювати перерозподіл повноважень з числа встановлених «галузевими» федеральними законами повноважень з питань місцевого значення між органами місцевого самоврядування та органами державної влади суб'єктів РФ (це здійснюється законами суб'єктів РФ з урахуванням того, що є 16 вогнетривких повноважень, які можуть здійснювати тільки органи місцевого самоврядування). При цьому перерозподіл повноважень допускається на термін повноважень законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ, а початок вступу їх в силу - це черговий фінансовий рік. Власне багато з цих нововведень симетрично вкладалися в коло завдань, озвучених Президентом Росії на засіданні Ради при Президентові РФ з розвитку місцевого самоврядування 26 травня 2014 р в частині позицій, що стосуються ефективності та дієздатності низового рівня місцевого самоврядування. З огляду на що відбулися правові зміни і грунтуючись на вже виниклому досвіді життя в нових правових реаліях сільських поселень, постараємося визначити перспективи й проаналізувати ряд проблем, які породила дана реформа.

    По-перше, одним з особливо актуальних моментів є той факт, що федеральний законодавець не передбачив можливості перехідного періоду для перерозподілу цих питань, хоча для інших змін, які, наприклад, стосуються органів місцевого самоврядування,

    такий період передбачений, і за багату практику внесення змін до Закону № 131-ФЗ такі періоди часто надавалися. А з огляду на те, що зміни вступили в силу мало не в середині фінансового року, то це викликало об'єктивний негатив, тим більше багато поселень вже мали укладені і підготовлені ними контракти в рамках наявних повноважень.

    По-друге, в якійсь мірі передача питан -сов місцевого значення з одного рівня місцевого самоврядування на інший вступає в протиріччя з вимогами ст. 83 Бюджетного кодексу (БК) РФ, яка встановлює, що «якщо приймається закон, або інший нормативний правовий акт, який передбачає збільшення видаткових зобов'язань за існуючими видами витратних зобов'язань або введення нових видів витратних зобов'язань, які до його прийняття не виконувалися жодним публічно-правовим освітою, зазначений нормативний правовий акт повинен містити норми, що визначають джерела і порядок виконання нових видів витратних зобов'язань, в тому числі в разі необхідності порядок передачі фінансових ресурсів на нові види витратних зобов'язань до відповідних бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, а виділення бюджетних асигнувань на прийняття нових видів витратних зобов'язань або збільшення бюджетних асигнувань на виконання існуючих видів витратних зобов'язань може здійснюватися тільки з початку чергового фінансового року за умови включення відповідних бюджетних асигнувань в закон (рішення) про бюджет або в ті Кущем фінансовому році після внесення відповідних змін до закону (рішення) про бюджет при наявності відповідних джерел додаткових надходжень до бюджету і (або) при скороченні бюджетних асигнувань за окремими статтями витрат бюджету »[3]. Виходить, що в ситуації, що склалася можна спостерігати потенційне порушення ряду основоположних принципів бюджетної системи РФ: самостійність бюджетів (ст. 31 БК РФ), рівність бюджетних прав суб'єктів РФ, муніципальних утворень (ст. 31.1), збалансованість бюджету (ст. 33).

    По-третє, вилучення з ведення поселень ряду питань місцевого значення не враховує правових, фінансових, організаційних наслідків для місцевого самоврядування, возникаю-

    щих в зв'язку з необхідністю дотримання норм Цивільного кодексу РФ, БК РФ та інших норм галузевого законодавства, при тому що примусове або автоматичне відчуження муніципальної власності у одного муніципального освіти на користь іншого неприпустимо.

    По-четверте, можна констатувати, що проблема відповідальності за фінансово не забезпечені і не властиві поселенням повноваження отримала свій дозвіл, нехай і не в тому вигляді, який очікували поселення. Це також стосується і наданої юридичної можливості повернення вилучених повноважень поселенням, здатним їх виконувати.

    По-п'яте, передача повноважень щодо вирішення питань, надзвичайно близьких і щодня користуються підвищеним попитом населення поселень (дороги, житлово-комунальне господарство, енергопостачання, водопостачання та ін.), На районний рівень, який більш відірваний від жителів, ніж поселенський, у багатьох територіях посилила і загострила соціальну напруженість.

    По-шосте, згідно з внесеними в БК РФ змін (ч. 4 ст. 611), в зв'язку з закріпленням за муніципальними районами додаткових питань місцевого значення, які раніше вирішувалися сільськими поселеннями, бюджетам муніципальних районів передані нормативи відрахувань від податку на доходи фізичних осіб і від єдиного сільськогосподарського податку, що стягуються на територіях сільських поселень, в розмірах відповідно 8 і 20%. Дані нормативи раніше були встановлені для сільських поселень. У той же час, відповідно до положень ч. 3 ст. 14 Закону № 131-ФЗ, законами суб'єкта Федерації за сільськими поселеннями можуть бути закріплені додаткові питання місцевого значення з числа питань місцевого значення міських поселень. У зв'язку з цим в даному випадку зазначені податкові доходи можуть бути передані відповідно до закону суб'єкта РФ до бюджетів сільських поселень за єдиними для всіх сільських поселень нормативам відрахувань в розмірах відповідно до 8 і 20%. Однак регіональними законами за сільськими поселеннями може закріплюватися як єдиний, так і різний перелік додаткових питань місцевого значення. У зв'язку з цим слід розглянути можливість встановлення в бюджетах сільських поселень не тільки єдиних, але і диференційованих нормативів відрахувань

    від зазначених податкових доходів, що підлягають зарахуванню до бюджетів муніципальних районів (в разі якщо законом суб'єкта РФ буде встановлено різний перелік таких питань для сільських поселень).

    Підводячи підсумки проведеного аналізу правового становища сільських поселень в сучасних умовах, можна зробити наступні висновки. Перш за все варто відзначити непослідовність проведеної реформи. Зокрема, з огляду на встановлення попередніх етапів, поселення отримали у власність та частково встигли привести в порядок об'єкти життєзабезпечення; тепер частина з них, мабуть, буде вилучена.

    Для того щоб уникнути спотворення суті реформи і фактичної ліквідації поселенського (сільського) рівня місцевого самоврядування, необхідно зміцнювати фінансові основи місцевого самоврядування, що розширюють набір можливих дохідних джерел, в тому числі шляхом введення простих і зрозумілих муніципальних податків (наприклад податку з продажів), що створюють систему стимулів для участі місцевого самоврядування у розвитку своєї території, введенням оподаткування земель, що перебувають у федеральній власності (це особливо актуально для земель Державного лісового фонду). Для органів державної влади суб'єктів РФ необхідно враховувати, що ряд поселень - районні центри і поселення з досить високим рівнем власних доходів - в цілому негативно ставляться до вилучення питань місцевого значення. Це зобов'язує застосовувати виключно індивідуальний підхід при перерозподілі (закріпленні) за сільськими по-

    селищами додаткових питань місцевого значення з числа питань місцевого значення міських поселень, встановлених Законом № 131-ФЗ (ст. 14). У свою чергу, при встановленні моделей організації місцевого самоврядування в муніципальних районах представляється логічним виходити з того, що формування представницького органу муніципального району з глав і депутатів поселень на основі представництва від поселень є пріоритетним і базовою умовою для забезпечення ефективності системи місцевого самоврядування.

    Ну і в цілому представляється логічним і навіть необхідним все-таки повернутися до розгляду достатнього переліку питань місцевого значення сільських поселень, встановленого ч. 3 ст. 14 Закону № 131-ФЗ, так як аналіз складається практики правозастосування (а вона в основному і є об'єктивною шкалою реформ) показує, що значна кількість регіонів знову наділило сільські поселення цілою низкою вилучених у них питань місцевого значення (організація в межах поселення водопостачання та водовідведення , постачання населення паливом; організація ритуальних місць та утримання місць поховання; створення умов для масового відпочинку жителів і організація облаштування місць масового відпочинку; затвердження генеральних планів поселення, правил землекористування і забудови та ін.). Іншими словами, вимагає обговорення питання про деяке розширення переліку питань місцевого значення сільських поселень, встановлених Законом № 131-ФЗ, за рахунок згаданих вище та ряд інших питань місцевого значення.

    Список літератури

    1. Федеральний закон від 27 травня 2014 р № 136-ФЗ «Про внесення змін до статті 26.3 Федерального закону" Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і Федеральний закон" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "» // Собр. законодавства Ріс. Федерації. - 2014. - № 22. - Ст. 2770.

    2. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ (ред. Від 30.03.2015) «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» // Собр. законодавства Ріс. Федерації. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

    3. Бюджетний кодекс Російської Федерації (ред. Від 08.03.2015) // Собр. законодавства Ріс. Федерації. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

    4. Ільїних, А. В. Реформа місцевого самоврядування в дії: від територіальних перетворень до зміни організаційно-правових основ / А. В. Ільїних // Соціум і влада. - 2015. - № 2 (52). - С. 62-67.

    5. Шугрина, Е. С. Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування муніципальних районів і поселень / Є. С. Шугрина // Укр. Тюмен. держ. ун-ту. - 2009. - № 2. - С. 103-109.

    Відомості про автора

    Ільїних Олексій Валерійович - кандидат юридичних наук, доцент, декан факультету економіки та права Челябінського філії Російської академії народного господарства і державної служби при Президенті Російської Федерації, Челябінськ, Росія. Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. No. 25 (380). Law. Issue 45. Pp. 44-48.

    PROBLEMS OF RURAL SETTLEMENTS IN RUSSIA: FROM QUESTIONS OF LOCAL VALUE TO TERRITORIAL AND LEGAL AND FINANCIAL AND ECONOMIC REALITIES

    A. V. IVinykh

    Chelyabinsk Branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Chelyabinsk, Russia.

    Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Article is devoted to the analysis of a modern legal status of rural settlements in the Russian Federation. Taking into account the last changes in the legislation the status of rural settlements, beginning from territorial bases and questions of local value of settlements, finishing financial and economic wellbeing, I underwent serious change. There was a reduction of the list of questions of local value of settlements, the legislation fixed possibility of subjects of federation to resolve certain issues in the sphere of local government, thereby in a legal context there was an essential decrease in independence of rural settlements and deterioration of their financial and economic wellbeing that involves sharp need for correction of this situation and, first of all, in the legislative plan.

    Keywords: questions of local value, rural settlements, municipality territory, municipal and territorial division, financial and economic bases, subjects of federation.

    References

    1. [The federal law of May 27, 2014 року, no. 136-FZ "About modification of article 26.3 of the Federal law" About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation "and the Federal law" About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation "]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2014 року, no. 22, art. 2770. (In Russ.).

    2. [The federal law of October 6, 2003 no. 131-FZ (an edition of 30.03.2015) "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 2003 no. 40, art. 3822. (In Russ.).

    3. [Budgetary code of the Russian Federation (edition of 08.03.2015)]. Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Collection of the legislation of the Russian Federation], 1998, no. 31, art. 3823. (In Russ.).

    4. Il'inyh A.V. Reforma mestnogo samoupravleniya v deystvii: ot territorial'nyh preobrazovaniy k izmen-eniyu organizatscionno-pravovyh osnov [Reform of local government in operation: from territorial transformations to change of organizational and legal bases]. Socium i vlast '[Society and the power], 2015-го, no. 2 (52), pp. 62-67. (In Russ.).

    5. Shugrina E.S. Razgranichenie polnomochiy mezhdu organami mestnogo samoupravleniya munitsipal'nyh rayonov i poseleniy [Differentiation of powers between local governments of municipal areas and settlements]. Vestnik Tyumenskogo gosudarstvennogo universiteta [The Bulletin of the Tyumen state university] 2009, no. 2, pp. 103-109. (In Russ.).


    Ключові слова: ПИТАННЯ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ / СІЛЬСЬКІ ПОСЕЛЕННЯ / ТЕРИТОРІЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО ОСВІТИ / Муніципальні-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ ПОДІЛ / ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНІ ОСНОВИ / СУБ'ЄКТИ ФЕДЕРАЦІЇ / QUESTIONS OF LOCAL VALUE / RURAL SETTLEMENTS / MUNICIPALITY TERRITORY / MUNICIPAL AND TERRITORIAL DIVISION / FINANCIAL AND ECONOMIC BASES / SUBJECTS OF FEDERATION

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити