Стаття, заснована на результатах комплексного соціологічного дослідження, розглядає особливості місцевого самоврядування в малих містах Росії в ході останніх реформ місцевої влади, пов'язаних з реалізацією Федерального закону № 131-ФЗ. Окрема увага приділяється аналізу експертних інтерв'ю, які дозволяють підтвердити висновок, що зміни організаційних форм місцевого самоврядування, укрупнення муніципальних утворень, перехід на модель «сіті-менеджер», Конкурсна модель управління не завжди відповідає потребам місцевих громад. У статті розглядається питання про проблеми, пов'язані з розмежуванням повноважень, а також в міжбюджетних відносинах, зокрема, з реалізацією Федерального закону №131-ФЗ на практиці (стаття 52 «Місцеві бюджети»), про податковій політиці, яка має великий вплив на розвиток малих міст.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Рогова Анастасія Володимирівна


PROBLEMS OF DEVELOPMENT OF SMALL CITIES OF RUSSIA: THE PRACTICE OF IMPLEMENTING REGIONAL STRATEGIES

Features of local self-government in small cities of Russia in the course of recent reforms of local authorities related to the implementation of Federal Law No. 131-FZ are considered in this paper based on the results of a integrative sociological study. Special attention is given to analysing experts 'interviews which allow to confirm the conclusion that changes in the organisational forms of local self-government, aggregation of municipal formations, transition to the'city ​​manager'Model, and competition management model do not always meet the needs of local communities. Also considered in the paper is the issue of problems related to delineation of authority as well as those in inter-budgetary relations, in particular, related to the practical implementation of Federal Law No. 131-FZ (Article 52, "Local Budgets"), tax policy which has a strong impact on the development of small cities.


Область наук:
  • політологічні науки
  • Рік видавництва: 2019
    Журнал: моніторинг правозастосування
    Наукова стаття на тему 'ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ МАЛИХ МІСТ РОСІЇ: ПРАКТИКА РЕАЛІЗАЦІЇ РЕГІОНАЛЬНИХ СТРАТЕГІЙ'

    Текст наукової роботи на тему «ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ МАЛИХ МІСТ РОСІЇ: ПРАКТИКА РЕАЛІЗАЦІЇ РЕГІОНАЛЬНИХ СТРАТЕГІЙ»

    ?Проблеми розвитку малих міст Росії: практика реалізації

    регіональних стратегій

    Рогова А.В. *

    Ключові слова: органи місцевого самоврядування, малі міста, розмежування повноважень, модель управління, сіті-менеджер, незбалансованість бюджету, податкова політика, соціологічне дослідження, експертна думка.

    Анотація: Стаття, заснована на результатах комплексного соціологічного дослідження, розглядає особливості місцевого самоврядування в малих містах Росії в ході останніх реформ місцевої влади, пов'язаних з реалізацією Федерального закону № 131-ФЗ. Окрема увага приділяється аналізу експертних інтерв'ю, які дозволяють підтвердити висновок, що зміни організаційних форм місцевого самоврядування, укрупнення муніципальних утворень, перехід на модель «сіті-менеджер», конкурсна модель управління не завжди відповідає потребам місцевих громад. У статті розглядається питання про проблеми, пов'язані з розмежуванням повноважень, а також в міжбюджетних відносинах, зокрема, з реалізацією Федерального закону №131-ФЗ на практиці (стаття 52 «Місцеві бюджети»), про податкову політику, яка має великий вплив на розвиток малих міст.

    Е01: 10.21681 / 2226-0692-2019-4-56-64

    М червоні міста Росії в сучасних умовах стикаються з багатьма проблемами. Найбільш значущою залишається проблема, яка полягає у відсутності єдиного погляду на проблему малих міст на федеральному рівні.

    У Росії малі міста складають близько 2/3 всіх міст країни, в яких проживає близько 20% всього населення. У нормативних документах до категорії малих міст відноситься міста з чисельністю до 50 тисяч чоловік. У цю трупу потрапляють і селища міського типу. Поняття «мале місто» і їх класифікація у науковій літературі недостатньо опрацьована і є дискусійним. В основному розглядатися з точки зору містобудівної, економічного, культурного, соціального, історичного та управлінського (адміністративно-територіального) підходів. При етотм, малі міста, виконуючи свої соціальні, економічні, історичні, культурні та расселенческім функції, виступаючи як гарантія господарського освоєння території, відіграють значну роль в просторовому розвитку своїх регіонів в цілому [3; 9; 11].

    Питання розвитку малих міст Росії неодноразово обговорювалися на рівні федеральних властей. Мінрегіоном Росії був розроблений проект концепції федеральної програми «Розвиток малих міст Росії (2014-2020)», проте у зв'язку з ліквідацією Мінрегіону проект так і залишився нереалізованим.

    Неодноразові пропозиції Уряду Російської Федерації від Союзу малих міст по створенню «Концепція Федеральної цільової програми розвитку малих і середніх міст РФ» залишилися без уваги.

    Проблеми в сфері управління та розмежування повноважень

    Основи діяльності малих російських міст визначає Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-Ф3 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Федеральний закон № 131-ФЗ) 1. Особливе значення при цьому має стаття 15 зазначеного нормативного правового акта, згідно з якою до питань місцевого самоврядування малих міст можна віднести складання і розгляд бюджету, здійснення дорожньої діяльності щодо автомобільних доріг місцевого значення, організацію охорони громадського порядку на території, організацію надання загальнодоступних і безкоштовних послуг - освіти, медичної допомоги, соціального обслуговування.

    'Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. Від 02.08.2019) «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» // Російська газета, № 202, 08.10.2003.

    * Рогова Анастасія Володимирівна, кандидат соціологічних наук, старший науковий співробітник Центру регіональної соціології та конфліктології Інституту соціології Федерального науково-дослідного соціологічного центру РАН, Москва, Росія. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Органи місцевого самоврядування є самостійними суб'єктами нормотворення, які відповідно до положень пункту 2 статті 1 Федерального закону № 131-Ф3 забезпечують в межах, встановлених законодавством Російської Федерації, регулювання питань місцевого значення. Муніципальне нормотворчість є діяльність органів місцевого самоврядування та населення муніципального освіти з розробки та прийняття муніципальних нормативних правових актів, що регулюють правові відносини в сфері місцевого самоврядування, які відповідатимуть потребам розвитку муніципального освіти, які враховують суспільні інтереси [1, с. 110]. Разом з тим, реалізація зазначених повноважень не завжди представляється можливим через відсутність важелів на місцевому рівні. У зв'язку з розширенням регулятивних повноважень суб'єктів Російської Федерації муніципальні органи потрапляють в ще більшу залежність від регіональних органів державної влади [7, с. 91]. У нормах Конституції РФ відсутня вказівка ​​на можливість передачі органам державної влади повноважень органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення. Відповідно до статті 130 Конституції РФ питання місцевого значення вирішуються населенням безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування. Надання можливості перерозподілу повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення шляхом їх безстрокової передачі законом суб'єкта Російської Федерації органам державної влади суб'єкта Російської Федерації фактично виключає з компетенції муніципальних утворень частина власних повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, що не відповідає нормам Конституції РФ і суперечить галузевим федеральним законам, що встановлює ці повноваження саме як повноваження по вирішення питань місцевого значення. З наведених норм Конституції РФ, слід, що органи державної влади за загальним правилом не має права вирішувати питання місцевого значення, вилучати повноваження з компетенції місцевого самоврядування. Подібне вилучення може здійснюватися тільки шляхом внесення змін до Федерального закону № 131-Ф3. Інший підхід несе в собі потенційну загрозу поступової заміни місцевого самоврядування місцевим державним управлінням [5, с. 125].

    За даними експертних інтервью2, проведеного в рамках проекту РФФД №19-011-31320 на тему «Малі міста в державній політиці просторового розвитку Росії: соціальне моделювання регіональних стратегій і практик», в даний час глав-

    2В червні-серпні 2019 були проведені 96 експертні інтерв'ю з представниками виконавчої і законодавчої влади, бізнесу, ЗМІ та громадськими активістами в малих містах Росії (Кимри і Лихославль Тверській області, Сокіл і Красавіно Вологодської області, Заволжя і Балахна Нижегородської області, Ізобільний і Новоалександровск Ставропольського краю, Аксай і Міллерово Ростовської області, Среднеуральск і Ирбит Свердловської області, Шелехов і Зима Іркутської області, Великий Камінь і Спаськ-Дальній Приморського краю).

    вим перешкодою для розвитку місцевого самоврядування в малих містах Росії є недосконалість законодавчої бази, в першу чергу це стосується питань повноважень органів місцевого самоврядування та фінансових можливостей для їх виконання.

    На думку представників виконавчої влади, виникають питання, пов'язані з «розмежуванням повноважень, забезпеченням реальної самостійності місцевого самоврядування в інтересах благополуччя жителів», «131 закон накладає обов'язки на муніципалітети, дає ... не дає їм права вирішувати якісь питання самостійно, тому що ... більше стало обов'язків, ніж можливостей що-небудь зробити. » Як зазначає експерт, представник великого бізнесу м Ирбит: «... немає політики держави щодо малих міст. А дійсно повинна бути певна програма, яка б сприяла розвитку таких територій, тому що, ну Москва, Єкатеринбург, Новосибірськ це далеко не всі міста Росії, а ось такі як Ирбит - їх значно більше і вони вимагають до себе більшої уваги з боку держави , треба їм допомагати ».

    Малі міста в силу своєї економічної залежності від інших рівнів влади змушені слідувати в руслі політики регіону, навіть якщо вона йде врозріз із самостійною політикою міста. Найчастіше цей вплив регіональної влади настільки сильно в місті, що міста певного регіону мають свою особливу специфіку міського управління [4, с. 180].

    Як зазначає керівник Іркутської регіональної громадської організації «Клуб Публічної Політики. Сприяння молоді в реалізації державної політики »:« 131 ФЗ на сьогоднішній день вимагає дуже серйозної коригування. муніципальне утворення по 131 ФЗ незалежно від державної влади. Звичайно, це утопія. Ми не незалежні як мінімум фінансово. Тому ось ця ось історія, коли ми незалежні, нібито вирішуйте питання все самі, а насправді, ми вас можемо поднапрячь під все, поманіпу-лировать вами за рахунок регіонального або федерального бюджету. ... Це проблема. Тобто, вони по суті незалежні зі своїми проблемами і незалежні у вирішенні своїх питань. Тому вони повинні виходити на регіональний і федеральний рівень ... Тобто, така подвійність в підходах, на федеральній і регіональній порядку вона існує ».

    В даний час в досліджуваних малих містах прямі вибори населенням глави муніципалітету на виборах були замінені на його обрання представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. При цьому думка експертів по конкурсній моделі управління розділилося, одні вважають, що модель всенародного обрання більше підходить для розвитку малого міста. Оскільки, як зазначають експерти, на вибори за конкурсом можуть надавати «вплив лобістських сил» (г.Міллерово, м Заволжя); «Депутати можуть мати свої інтереси» (м Лихославль).

    Наприклад, як зазначає представник ЗМІ, бізнесу м Заволжя: «Судячи з того, що твориться з містом Заволжя, я вважаю, що цей варіант не просто

    не підходить, він шкодить місту ... Наприклад, у нас главу адміністрації, тобто, сіті-менеджера міста Заволжя, вибирали півроку. Тобто, було 4 конкурсу .... 3 конкурси визнані такими .... Проблема була в тому, що в місті Заволжя існує кілька груп впливу. Одна з цих груп впливу - це Заволзький моторний завод, тобто колишнє містоутворююче підприємство. Зараз це підприємство вже не є містоутворюючим, але до сих пір реально може впливати на ситуацію, ми про це говорили. ... Тобто завод хотів поставити свою людину ... вони припускали, що район погодився з тим, що главою МСУ, головним депутатом буде людина від заводу, а й главою адміністрації буде людина, якого поставить районна влада. Ну, узгоджено було. Вони відразу порушили домовленість. В результаті півроку не було голови адміністрації. ... Тобто, наявний конфлікт інтересів ... Система, яка сьогодні існує, вона показує абсолютну некерованість містом. Тобто, глава адміністрації намагається щось зробити, а не може нічого зробити реально, тому що вона залежить від депутатів, які їй блокували ... рішення по поточних змін бюджету ». На думку експерта, така система обрання глави, яка сьогодні існує з управління малими містами, передбачає відсутність відповідальності перед населенням і не вирішує проблеми у населення.

    Як зазначає депутат Кимрського міської Думи, «дивлячись на інші міста, бачачи кого там призначають цими менеджерами, обирають депутати за конкурсом, проходять не зовсім ті люди, які повинні керувати цими містами. Там просто використовуються інші схеми ... Відсутність конкуренції (у владі) породжує всякі схеми незрозумілі ». На думку експерта, главу вибирають обмежене коло осіб (два десятка депутатів), при цьому серед них може превалювати одна партія, яка захоче обрати свого. В такому випадку тут вибирають людини за своїми інтересами, а розвиток міста стає на другому місці.

    Найчастіше главою вибирають жителя іншого міста, не місцевого. Це позначається негативно і є мінусом для вирішення міських проблем як наприклад в Спаськ-Дальньому, Кимрах.

    Конкурсна модель може привести і до організації злочинної групи в представницької - виконавчої влади, як на прикладі міста Балахни. Як зазначає депутат Міської Думи м Балахна, «ця модель сама по собі є причиною того, що у нас виник такий феномен, як певна група, яка взяла владу в свої руки, тобто зараз по ним йдуть кримінальні справи, це брати Глушкова. .. Клан так званий, який в основному ґрунтується на родинних взаєминах ... насправді це кримінальне середовище, яка залізла у владу, яка узурпувала владу як представницьку, так і виконавчу. Тобто вся система, яка зараз існує, дозволила абсолютно безперешкодно протягом 10 років існувати ось таким ось бандитам ... »

    При цьому з плюсів експерти відзначають, що дана модель є фінансово менш витратною, а пря-

    мие вибори менш ефективні в організаційному плані. «Конкурсна комісія, що складається з депутатів міського округу і представників виконавчої влади суб'єкта РФ, вибирає на посаду главу міського округу і надалі працює з людиною, яка не на словах, а на ділі в змозі виконувати обов'язки глави міського округу. Виключається можливість вибору населенням в ході прямих виборів кандидатів, які підходять тільки за формальними ознаками, але не мають досвіду роботи на керівних посадах, які проявляють некомпетентність, а також «популістів», які залучають виборців гаслами і підкупом голосів (Спаськ-Дальній).

    На думку депутата Державної Думи м Великий Камінь, «... з позиції депутатів, які обрали главу, ... є якась система відповідальності і контролю за його діями, і це ми це бачимо, тому що депутати мають прямий доступ до глави, і здатні будувати прямий діалог і взаємодія повністю з усіх питань і фінансовим, і господарським ... Окремими депутатами пропонується, як мінімум це напевно відсотків 30 депутатів, сьогодні у нас в думі за те, щоб обрати главу всенародно .... Чому? Тому що знаєте як воно вийшло цікаво, коли у нас тут був губернатором Андрій Володимирович Та-расенко, виходить він нам дозволив шляхом двогодинного діалогу з депутатами. і ми змогли відстояти свою точку зору з приводу глави нам сюди, так, проповідували абсолютно сторонньої людини з Підмосков'я, який жодного разу не був у Великому Камені, поставили сюди його з міського округу, і нам нав'язували цю думку, умовно кажучи, ми вперлися, сказали, немає. І віддати йому належне він дуже мудро вчинив, хоча багато лобіювали дані інтереси,. тому звичайно, резюмуючи, з позиції взаємодії між главою і депутатами модель діюча, вона хороша. З позиції знову ж впливу, на обрання глави, ця модель не хороша, тому що, найчастіше муніципалітети, вірніше представницькі органи муніципалітетів приймають рішення, з впливом, з тиском країв влади ».

    Крім конкурсної моделі в сфері місцевого самоврядування одним з частих явищ стало використання все в більшій кількості малих міст інституту сіті-менеджерів. В якості одного з можливих варіантів використання даної моделі в ФЗ № 131 передбачено, що глава муніципального освіти (мер), як і раніше, може бути обраний населенням в ході загального голосування і при цьому буде очолювати також представницький орган влади, а й главою адміністрації він більше не буде. Замість нього керувати адміністрацією муніципального освіти стане професіонал - фахівець з управління муніципальним господарством (сіті-менеджер), з яким представницький орган муніципального управління укладе відповідний контракт [10, с. 45].

    З одного боку, дана модель передбачає більш чіткий поділ функцій в муніципальному управлінні, з іншого, така двоголова модель управління (глава і сіті-менеджер) має свої недоліки, в першу чергу для невеликих поселень. як відзначатимуть-

    ет глава р Красавіно: «для таких маленьких поселень ось ця двоголова система вона досить-таки накладна ... просто-напросто, немає такого обсягу роботи, бюджет маленький, накладно все-таки містити двох глав».

    Слід також відзначити ряд законодавчих, нормативно-правових, організаційних проблем, що перешкоджають функціонуванню в Російській Федерації моделі за участю сіті-менеджерів: 1 нечітке визначення в ФЗ № 131 статусу і діяльності глави муніципального освіти (мера) при використанні інституту сіті-менеджерів; 1 змішання понять глави муніципального освіти і глави адміністрації муніципального освіти;

    1 недостатня правова регламентація меж функціонального навантаження глави адміністрації муніципального освіти (сіті-менеджера) і механізмів його підзвітності представницькому органу муніципального освіти; 1 можливість суміщення (відповідно до пункту 1 частини 4 статті 35 ФЗ № 131) однією особою посад глав двох муніципальних утворень - муніципального району і поселення, що входить в даний район, в разі, якщо представницький орган району сформований з голів поселень і депутатів представницьких органів поселень, що входять до складу даного району, а обрання глави муніципального району відбувається зі складу цього органу [10, с. 51 - 52].

    Найчастіше використання такої моделі управління, нечіткість розмежування повноважень і відповідальності між мером і сіті-менеджером сприяє конфліктних відносин глави муніципального освіти (мера) і глави адміністрації муніципального освіти (сіті-менеджера) у вирішенні ряду питань.

    На думку глави адміністрації м Заволжя, «керівник міста повинен бути один, а так звана двоголова система управління, на мій погляд, вона не зовсім ефективна, не тільки стосовно до нашого міста, а в принципі стосовно до будь-якого муніципального утворення ... тому що, насправді, керівник міста виходить в даний час - це керівник думи, керівник міста ... тому що на господарській частині сидить, як раз працює керівник адміністрації. І ось як може бути керівник міста, що не займається господарською діяльністю, бути першою особою і насправді другі позиції займати той, хто, який на господарську діяльність? » На думку експерта, повноважень рішення безпосередньо життєво насущних питань при двоголового системи управління практично немає, відповідно зараз треба переходити на одноглаву систему роботи в органах муніципальної влади.

    Як зазначає глава МСУ Заволжя: «для людей незрозуміла система подвійної влади, тобто вони, наприклад, не розуміють, чим глава місцевого самоврядування займається, тобто для чого він потрібен. Ну, якщо більш

    глибоко зануритися в цю систему, я вважаю, що вона нормально збалансована. Є розпорядник бюджетних коштів, а є контролер у вигляді голови місцевого самоврядування. Якщо говорити про депутатів, так, у нас немає депутатів на звільненій основі, які професійно цим займаються, тому уявлення про владу, уявлення про те, що відбувається там у витрачанні бюджетів, як витрачаються і так далі, діяльності глави, у них насправді десь поверхневе ... »

    Іншою проблемою сьогодні в багатьох муніципальних районах є дворівнева система управління район - місто / поселення. Згідно з Федеральним законом № 131-ФЗ існує територіальний поділ на муніципальні райони, міські округи, сьогодні додали муніципальний округ. Відзнака міського округу від муніципального району полягає в тому, що район - це територія, до складу якої входить поселення. Поселення сьогодні як орган місцевого самоврядування точно так же має місце бути зі своїм виконавчим органом, зі своїм представницьким органом.

    Найчастіше надання права об'єднувати в міський округ всіх поселень в складі муніципального району руйнує всю існуючу конструкцію територіальної організації місцевого самоврядування. За цим логічно піде фактична підміна місцевого самоврядування (при збереженні терміну) територіальним управлінням і, відповідно, централізація і покладання на державний рівень надання повсякденних послуг населенню, «перевантаження» центру та «субцентрів» оперативними питаннями, порушення принципу субсидіарності, а також фактична втрата безпосереднього контакту і взаємодії влади з населенням, відповідальності місцевої влади перед населенням, зацікавленої участі населення у вирішенні місцевих ін блем і як наслідок, зростання утриманських настроїв по відношенню до влади [13, с. 68 - 69].

    Як зазначає голова міського округу Спаськ-Дальній: «Якщо ми в міському окрузі приймаємо рішення і розподіляємо бюджет, хоча місто - його теж можна розбити на райони, внутрішньоміські райони. І такий розподіл в 131-у, така адміністративна одиниця, вона теж передбачена - внутрімуніціпальний міський район. І тут точно так же можна це зробити, і вони яскраво виражені, ці райони. Але тоді нам довелося б створити точно так же якийсь представницький орган в районі, якийсь виконавчий орган, і прийняття рішень проходило б в 2 рівня: ми б сформували якийсь свій бюджет, частина повноважень роздали б ось цим районам і брали рішення .... і якщо нам необхідно запланувати якісь роботи, ми влаштовуємо довгострокові плани (сьогодні бюджет у нас трирічний), і в кожному районі ми говоримо: «Це сьогодні робимо», «Це завтра робимо в іншому районі». У муніципальному районі, на жаль, сьогодні дворівнева система не дозволяє це зробити, тому що частина повноважень у поселень, частина повноважень у районів. При цьому сьогодні Закон 131-ий гово-

    рить про те, що якщо ми ділимо ці повноваження, то разом з повноваженнями ми повинні і розподілити частина коштів ... Але саме, звичайно, головне те, що я бачу - 2 адміністрації, наприклад, вони як мінімум витрачають на рік на своє утримання близько 50-60 мільйонів. Це як мінімум ті гроші, які можна кудись прикласти ».

    Така модель управління, на думку глави Спаськ-Дальній, не на користь залучення інвесторів, оскільки, наприклад, інвестор-сільгоспвиробник, який планує відкрити переробне підприємство, змушений звертатися в район за наданням землі, а за господарськими структурами (електрика, водопостачання та водовідведення , під'їзні шляхи) звертатися в місто. «І ось така система, вона, звичайно, не робить привабливим ні район, ні місто. це повинно бути єдиноначальність, повинна бути єдина територія. Тому що ми тут, як би не хотіли, ми тут перетинаємося і інфраструктурою, ми перетинаємося ресурсоснабженія, ми розуміємо, що сьогодні все в місті. Ми це не віддаємо, звичайно, це було б дурістю, якби ми ресурс свій розбазарювали. Звичайно, на цьому грунті іноді виникає якесь нерозуміння ... Поселення, наприклад, зі своїм бюджетом маючи річний бюджет порядку 10-15мілліонов ... ці гроші у них йдуть тільки на утримання самих себе, свого апарату, представницького органу, і вони нічого не можуть зробити .... Звичайно, це їм непосильно, навіть вступаючи в програму щодо співфінансування. Навіть якщо сьогодні відсоток співфінансування ... досить вагомо знижений, для поселень він взагалі чисто символічний, але при цьому, щоб супроводжувати будь-яку програму, щоб потрапити в цю програму, потрібні фахівці. Ми в місті тут не можемо, часто дуже залучаємо якихось фахівців з Владивостока, ще звідкись, тому що дійсно складно сьогодні розробити якусь документацію, технічне завдання, потрапити в ту чи іншу програму. Так ось, ці поселення, вони тримають ці гроші, розбазарюють. Я кажу: «Ви зберіть ці всі гроші, віддайте району, віддайте повноваження, сьогодні процедура передачі повноважень з рівня поселення на район спрощена, за угодою прийняли і все. Збудуйте там 8 поселень за 3 роки. Ви в кожному заплануйте, всі ці гроші саккумуліруйте, спочатку в 3-х поселеннях зробити щось, в 2-х, потім ще в 3-х, і поступово-поступово ви щось зробите, зрушите. Сьогодні ви нічого не робите і тому не рухаєтеся з місця. Просто вперлися ... »

    Ефективність дворівневої системи багато в чому залежить від взаємодії району і міського поселення. Як зазначає представник бізнесу м Заволжя: «Ось раніше ... вплив району на нас і взаємодії було більше .. Але в міру тих конфліктних ситуацій, які у нас у владі відбувалися, я вважаю, що Городець сповнений неспроможності в цьому плані, то тобто ніякого, як сказати, лобіювання з боку району немає, інтересів району, тобто в особі міста, тому що все-таки якщо врахувати, що район і місто повинні якось в тандемі бути, то вони жодним ніяк не лобіюють її рішення які -то, прийняття

    якихось вольових рішень ... Якось район самоусунувся, ... я розумію і бажання району Городця, вони живуть добре за рахунок нас, за рахунок Заволжя ... Тобто ми вважаємо нам грошей не додають, і що ми по залишковим принципом фінансуємося ... »

    Як зазначає глава Лихославльський району, модель управління була ефективна, коли місто виконував. На сьогоднішній день всі повноваження передані в район, а глава міста «сидить номінально». «Глава міста у мене, вона навіть гроші не розподіляє свої, тому що настільки ось переплетені всі програми. Це ось те, що є дійсність ». Це підтверджує і голова міського поселення Лихославль: «..даже якби я хотіла у всіх цих сферах взаємодіяти, я не зможу це зробити реально. І що стосується освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту - всі ці повноваження на сьогоднішній момент в районі. Тобто я можу тільки надавати якесь сприяння, тобто мої відповіді в рамках моїх повноважень, виглядають, напевно, скромно. »

    Негативну сторону поділу повноважень на район і місто вказуючи і громадський представник г. Великий Камінь: «У нас місто стоїть в капкані зараз, тому що наше місто раніше усіх об'єднував, величезний, найбільший район Приморського краю. Він був у нас і сільськогосподарський і промисловий, у нас все червоні прапори тут були, ми були завжди тут в передовиках, ось. Потім, коли розділили район і місто, причому розділили по дурості або спеціально, не знаю, тому що наші будівлі раптом виявилися у веденні району, ми сидимо на орендованому приміщенні, яке будувалося заводом нашим. »

    З іншого боку, необхідно враховувати територіальну протяжність району. Так, наприклад, як зазначає представник виконавчої влади Ізобільний, «... при управлінні великим районом (наприклад, Ізобільний) необхідно поділ повноважень, саме в керованості .. Тут можливі ризики саме в частині оперативності і в керованості саме усіма процесами на території округу. Виходить якщо занадто велика територія, невеликій групі людей, як то кажуть, підпорядковується, то краще розділити, або штат збільшити, або якось ... Але у нас, припустимо, щоб об'їхати всі населені пункти, це близько чотирьохсот кілометрів треба проїхати. Тобто район, самі розумієте, великий ».

    Таким чином, на думку більшості експертів, немає чіткого і збалансованого розподілу повноважень, координації і взаємодії по вертикалі місто-регіон-федеральний центр. Як зазначає глава МСУ Заволжя, «вони дуже збалансовані, але дуже несправедливо. У кого немає грошей, той відповідає за все що є ... Тому у нас більш вищі рівні влади білі і пухнасті, а ось внизу не вміють працювати, проблемні товариші, гроші не освоюють і т.д. »

    У місцевих муніципалітетів мало повноважень і практично найгостріші якісь проблеми не можуть вирішити. Як зазначає представник бізнесу м Балахна: «раніше якщо люди йшли до чолі з якоюсь проблемою, то хоча б на місцевому рівні можна було щось вирішити,

    Зараз точно немає. Всі вони ось як це закону у них немає, все руки у них скручені ... Засилля паперу, та звіти ».

    Вертикаль, яка зараз впроваджена, на думку представника засобів масової інформації, бізнесу м Заволжя, «вона, по-перше, антиконституційна за фактом. тому що місцеве самоврядування ліквідовано. І якщо вирішили ліквідувати місцеве самоврядування, тоді потрібно впровадити цю саму вертикаль. Уже бути послідовним. Тоді раз Ви берете відповідальність за те, що відбувається на кожній території, в кожному селі і в кожному малому місті, тоді і грошей давайте і питайте. Призначайте тоді людей самі і за них несіть відповідальність ... ».

    Як зазначає депутат Кимрського міської Думи: «... начебто як би вертикаль вона і є вертикаль, у кожного свої повноваження, це зрозуміло, знову ж взаємодії не вистачає».

    Проблема незбалансованості бюджету

    Розглядаючи фактори, що обмежують інтеграційний потенціал малих міст, необхідно виділити ще одну проблему, пов'язану з реалізацією муніципальної реформи. Перш за все, мова йде про незбалансованість місцевих бюджетів, розширення кола питань місцевого значення, недостатньою податкової бази, складності організаційно-інформаційного, фінансового і кадрового забезпечення, обмежених бюджетних повноважень.

    Ключовою проблемою комплексного розвитку малих міст був і залишається дефіцит бюджетів. На сьогоднішній день розробити власну стратегію розвитку на рівні місцевого самоврядування практично неможливо, а можливості для залучення іноземних інвестицій вкрай обмежені. Тому виконання встановлених Законом повноважень стикається з низкою проблем. Найбільш істотна з них - дисбаланс між розміром дохідної частини бюджетів малого міста і обсягом їх повноважень, які важко здійснити в повній мірі через брак коштів. Найголовніше, що недолік фінансових ресурсів не може дозволити реалізовувати питання місцевого значення в повній мірі, а також муніципальні програми, оскільки практично всі кошти, що надходять з бюджетів вищих рівнів носять строгий цільовий характер [6]. Крім того, малі міста мають абсолютно різні можливості за ступенем свободи використання бюджетних коштів при виконанні повноважень.

    Як вважає депутат державної думи від Іркутської області, «звичайно турбота федеральна про малих містах вона більше така декларативна, тобто як би реальна допомога вона не доходить. Те що стосується бюджетів, а це найболючіше місце. Так, тому що це в загальному проблеми нашої бюджетної системи, то що вона як перевернута піраміда, все-все забирається на федеральний рівень, ми відповідно ... малі міста. рівень бюджетної забезпеченість більше в

    поганому стані, тобто це впливає на їх самостійність і на в тому числі стимул до розвитку, до самостійного і так далі ... просто розподіл коштів таке, що у них на місцях нічого не залишається. А логіка така, що все вилучається, а потім за програмами, або якимись міжбюджетними там різними трансфертами, і вони повернулися надходять, але як раз логіка і прозорість цього зворотного надходження - ось це проблема ... »

    При цьому досить великий вплив на бюджет чинять регіональні влади, оскільки в першу чергу гроші спускаються на район, а потім вже на місто. Тому для більшого перерозподілу трансферів, на думку експертів, необхідно мати хороші зв'язки і взаємини з губернатором і з міністрами, а часто доводиться «в область йти кланятися». Все це створює важку залежність від волі федеральних і регіональних влад в плані економічного і соціального розвитку [12].

    Як зазначає глава міського поселення Ліхос-Лавлі: «.Сьогодні наш бюджет, якщо ми говоримо про наші можливості, то вони досить невеликі, скромні. Але якщо ми говоримо про можливість брати участь в різних конкурсних заходах і притягувати, тобто, як я бачу, на сьогоднішній момент, наше виконання, фактично за своїми повноваженнями, це як швидко ти зміг скористатися, потрапити в якісь конкурси та конкурсні заходи, конкурсні відбори і надати для, фактично, використовувати ту можливість, яку нам сьогодні дають, притягти сюди на територію різні програми ... Я вважаю, що вплив на місцевий бюджет дуже велике ».

    Бюджети малих міст, на думку депутата Кимрського міської думи, не дозволяють нормально розвиватися цим самим містам, бюджети необхідно збільшувати: «Тобто як би якби держава підтримувала ось ці підприємства, які були спочатку або нові створювала, хоча б на їх базі, щоб народ повернувся, знову працював би на цих підприємствах. Природно тоді податкова база було б побільше. Раніше ж у 90-х роках нашого міста Кимри був містом донором, у нас бюджет був хорошим, ми могли собі щось дозволити які це витрати, придбання. Зараз ми вже не можемо дозволити нічого без області, тільки за рахунок програми. Так самостійність може і є, але в чому вона без обласної влади, ми все одно нічого не можемо зробити тільки в програмах брати участь. Робочих місць не вистачає через це і податків немає. Велика частина населення відвозить свої гроші в Москву, Московські регіони, на жаль ».

    На думку глави адміністрації м Ирбит: «Хотілося б щоб самостійність місцевих бюджетів була вище ... 30%, які ми маємо, ми в повній мірі залежимо від регіональної влади, тому що при формуванні бюджету нам розраховують багато показників по оцінці видаткових повноважень на кількість жителів. На протяжність значить наших паспортизації доріг ... Я вважаю, що треба враховувати і віддаленість населеного пункту від обласного центру, треба враховувати допустиму територію з

    зношеністю інфраструктури. Це дуже важливо, тому що сьогодні ось нам 390 років, ну як ми можемо зрівнятися з містом якому, припустимо, 40-70 років. Явно що абсолютно інші питання вирішуються на тій чи іншій території. А коли йде ось така зрівнялівка, на чисельність населення дається, припустимо на правоохоронну діяльність, на охорону здоров'я, ще на щось. Ну так не можна. Я вважаю, що ось саме малих міст і з якимись характерними відмінностями воно повинно в законодавстві обов'язково враховуватися ».

    Як зазначає депутат Думи міста Заволжя: «яка є адміністративним центром, районним у складі області ... у нас виникає бюджетна проблема. Недофінансування галузей, які в наших повноваженнях .... і відсутність фактичної зв'язку з регіоном за допомогою району. У зв'язку з цим виникає питання планування бюджету і він, в більшій частині, пов'язаний з законодавством, соціальною політикою державної. Тобто, у нас розподіл бюджетів не культивує до розвитку економіки в таких подібних містах. Бюджетна політика має зворотну планування. Ми заробляємо гроші, даємо в бюджет на інших рівнях, а потім з простягнутою рукою просимо, щоб нам щось відкололося ». На таку ж проблему вказує і глава адміністрації м Заволжя: «Ми є не районним містом, тому на районне місто у нас особливі ситуації ... Якби ми були районного підпорядкування, то вплив суб'єкта на бюджетну політику районного міста - вона велика, це додаткові відрахування з ПДФО, які надходять тільки в районні центри і тому, а ми хотіли б, щоб воно до нас також поширювалося, ця політика на нас не поширюється. »

    Згідно з положеннями Федерального закону № 131-ФЗ (стаття 52) складання і затвердження місцевих бюджетів здійснюється органами місцевого самоврядування самостійно. При цьому важливим положенням Федерального закону № 131-ФЗ стало закріплення на постійній основі для всіх рівнів бюджетної системи нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків. Бюджетним кодексом РФ визначено, що до бюджетів міських округів зараховуються податок на доходи фізичних осіб - 15%, єдиний податок на поставлений дохід для окремих видів діяльності - 100

    %; Єдиний сільськогосподарський податок - 100%, податок, що стягується у зв'язку із застосуванням патентної системи оподаткування - 100%. Для муніципальних районів встановлено інші нормативи: з податку на доходи фізичних осіб, який справляється на території міських поселень, - 5%, на території сільських поселень - 13%, на межселенних територіях - 15%; з єдиного податку на поставлений дохід для окремих видів діяльності - 100%; єдиного сільськогосподарського податку, що стягується на території міських поселень, - 50%, а на території сільських поселень - 70%. Тим часом саме податок на доходи фізичних осіб до початку реалізації Федерального закону № 131-ФЗ був основним джерелом доходів всіх місцевих бюджетів. У той же час до місцевих бюджетів припинилися відрахування від інших видів регулюючих податків і зборів, таких як податок на прибуток і майно організацій. Ці зміни мали великий вплив на загальне зниження дохідної бази місцевих бюджетів.

    Існуючий механізм виділення коштів з бюджетів суб'єктів Російської Федерації для формування місцевих бюджетів заснований на залишковому принципі. У той же час фактичний обсяг субсидій, переданих малим містам з регіональних фондів для фінансової підтримки, залежить від економічного потенціалу регіону. Відповідно, поселення, муніципальні райони й міські округи в різних регіонах Російської Федерації опиняються в нерівних умовах в аспекті надання фінансових ресурсів для виконання своїх повноважень [8, с. 29].

    Тому багато в чому малі міста залишаються залежні від субсидій з боку бюджетів суб'єкта і Федерації. Левову частку в місцевих бюджетах становлять саме субвенції на реалізацію переданих повноважень і державні субсидії на Софінал-сірованіе окремих витрат (Таблиця 1).

    Наведені дані показують, що фактично місцеві бюджети характеризуються дотаційно-стю, відсутністю власних податкових джерел і залежністю від регіональної влади.

    Оподаткування сьогодні має великий вплив на розвиток малих міст в зв'язку з тим, що як раз дохідна частина бюджету і формує життя населеного пункту. Тому, як зазначає керівник Центру підтримки підприємництва Фонду під-

    Таблиця 1

    Структура податкових доходів бюджету 2018 р. , В%

    Податкові доходи Неподаткові доходи Безоплатні надходження (субсидії, субвенції)

    Новоалександровск 20,7% 3,7% 75,6

    Зима 22,4% 2,1% 75,5

    Среднеуральск 32,4% 5% 62,5%

    Кимри 46 9,4 44,6

    Великий Камінь 43% 12,4% 44,6

    Сокіл 58,6% 10,8% 30,5%

    Аксай 61,7% 9,9 28,4

    Балахна 75,6 10,5 13,9

    тримки підприємництва Іркутської області, «ряд податкових платежів звичайно хотілося б щоб вони залишалися все-таки на муніципальному рівні, муніципальному і регіональному для розвитку і вирішення питань місцевого значення, тобто не в повній мірі сьогодні забезпечується діяльність малих міст».

    На думку депутата Думи міста Заволжя, «Бюджетний кодекс на сьогоднішній день влаштований таким чином, що, якщо, наприклад, йде динаміка досить позитивна по збільшенню власних доходів бюджетних. Якщо місто заробляє гроші, якесь муніципальне утворення збільшило доходи, то їм на цю ж суму знімають субсидії, дотації, субвенції ... Я вважаю, що проблема, звичайно, важлива, але це проблема, яка абсолютно типова для всіх муніципальних утворень Російської Федерації. Сьогоднішнє пристрій Бюджетного кодексу демотивує території, які готові розвиватися і щось хочуть робити, навпаки, заохочує ось це ходіння з простягнутою рукою і, напевно, це викликано якимись загальнодержавними серйозними мотиваціями і рішеннями завдань ». Як зазначає експерт, «якщо брати складову податкову базу міста Заволжя - це 10% від усього зібраного податку на прибуток фізичних осіб, це податок на майно фізичних осіб і податок на землю в межах міста. ... Наш налогообразующій податок - це наш ПДФО. Те, що заробляє економіка, але що не мотивує нас. Тобто, ми отримуємо з цих грошей всього 10%. Навіть район з нашого результату отримує 15% від ПДФО, від усього зібраного ... І при цьому забезпеченість нашого бюджету власними доходами з того, що я перерахував, становить близько 90%. Тобто, ми, що заробляємо, на то фактично і живемо з простягнутою рукою нагору, а нам практично нічого на дофінансування всіх соціальних сферах не спускається. Це ключова проблема соціального розвитку міста Заволжя ».

    У той же час муніципальні утворення вкрай зацікавлені в збільшенні податкової бази. Багато експертів вказують на те, що необхідно повернути податок на транспорт. Також, як вказує депутат Думи р Шелехов, «місцеві бюджети постраждали після закону по землі, по вартості землі, коли підприємствам, які знаходяться на нашому майданчику, на території нашого міста, дали ... можливість отсуждать там, скільки коштує там один квадратний метр землі, ну і в результаті цього бюджет нашого міста втратив близько 150 мільйонів щорічно. Це вже на протязі 5-7 років. Тобто, якби у нас ці гроші були, ми б могли не тільки в програмах, які зараз, брати участь, а й розширити навіть наш функціонал побільше ».

    Як зазначає заступник голови адміністрації м Кимри по ЖКГ: «з чого складається бюджет - це прибутковий податок, податок на майно фізичних сил, фізичних осіб і земельний податок, в принципі теж з фізичних це дуже мало. Та й то з прибуткового податку там в районі 42% всього, все інше звичайно йде. Якби залишали податки як було раніше ... транспортні податки ... І знову ці податки у нас не залишаються ... все йде в область у нас фактично тут нічого не залишається ».

    Місцеве самоврядування, на думку експерта, керівника Іркутської регіональної громадської організації «Клуб Публічної Політики. Сприяння молоді в реалізації державної політики », виходить обділена фінансово, тобто все« з'їдається »на регіональний, федеральний бюджет, а податки практично ніякі не залишаються. «Ми б'ємося за ПДФО, ми в Іркутській області боремося як регіон за ПВКК на корисні копалини. Нічого не виходить. І децентралізації фінансових потоків в нашій країні не відбувається. ... Це проблема всього місцевого самоврядування - в тому числі, мономіст ».

    Таким чином, система міжбюджетних відносин вибудувана практично у всіх регіонах таким чином, що не стимулює підвищення ефективної роботи муніципалітетів для розвитку власного економічного потенціалу. Багато в чому вона обмежує їхні інтереси за рахунок встановлення по мінімуму або скорочуючи нормативи відрахувань від регулюючих податків до місцевих бюджетів, різко зменшуючи їх податкові доходи. Тим самим посилюється залежність муніципальних утворень від регіональної влади [7, с. 29].

    висновки

    Таким чином, найбільш значущими політико-правовими чинниками, що обмежують інтеграційний потенціал малих міст, є: 1 відсутність координації і взаємодії по вертикалі місто-регіон-федеральний центр; 1 невідповідність повноважень органів місцевого самоврядування та фінансових можливостей для їх виконання;

    1 недосконалість системи оподаткування.

    Як відзначають експерти, по-перше, необхідно істотно посилити саме державну політику, увагу федеральної влади саме на малі міста. В силу цього, рішення про територіальні перетворення малих міст повинні бути засновані на глибокому соціально-економічному аналізі вигод, наслідків та ризиків прийняття таких рішень з розрахунком ефективності конкретного територіального перетворення. Необхідне чітке законодавче закріплення правових принципів взаємовідносин органів місцевого самоврядування в рамках дворівневої системи місцевого самоврядування.

    Як пропонує представник фонду «Центр підтримки суб'єктів малого та середнього підприємництва в Іркутській області», ряд питань, які пов'язані з розмежуванням повноважень, можна переглянути, грунтуючись за статистичними даними: як це реалізується, не реалізується органами місцевого самоврядування та з'ясувати причини їх нереалізації.

    По-друге, необхідно внесення змін до чинного податкового законодавства РФ, які дозволять перерозподілити податкові надходження між бюджетами муніципальних утворень, суб'єктів федерації, федеральним центром на користь органів місцевого самоврядування.

    З метою зміцнення фінансової бази малого міста необхідно змінити існуючу в даний час фіскальну політику держави з централізації фінансових ресурсів у федеральному бюджеті на політику, що стимулює органи місцевого самоврядування до нарощування власної доходної бази. Така політика передбачає заміну дотацій і субсидій місцевим бюджетам на податкові відрахування за тими податками, на формування податкової бази яких органи місцевого самоврядування можуть впливати. Перш за все, це податки, що стягуються в рамках спеціальних податкових режимів, передбачені для оподаткування малого і середнього бізнесу, що

    послужило б стимулом до поповнення дохідної бази місцевих бюджетів [2, с. 31].

    На думку більшості експертів, слід більше децентралізувати фінансові потоки, відправляючи більшу прибутковість за ті заслуги і зусилля з розвитку економіки в муніципальне утворення, і тоді вони самі зможуть вирішувати всі проблеми, які були позначені вище. У свою чергу, при розподілі бюджету в законодавстві обов'язково повинні враховуватися характерні відмінності малих міст: віддаленість населеного пункту від обласного центру, ступінь зношеністю інфраструктури на території і т.д.

    література

    1. Атагімова Е.І., Рибакова О.С. Муніципальні нормативні правові акти: види типових помилок юридичної техніки // Вісник Московського гуманітарно-економічного інституту. 2018. № 4. С. 109-115.

    2. Афанасьєва О.Є. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в сучасній Росії // У збірнику: Нова економіка: інститути, інструменти, тренди Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. 2018. С. 25-33.

    3. Балдандоржіев ж.б., Ейльбарт Н.В. Типологія і класифікація малих міст східного Забайкалля: соціально-економічний і культурно-історичний аспект // Гуманітарний вектор. 2012. № 3 (31). С. 158-167.

    4. Башкіров В.А. Особливості та проблеми муніципального управління в малих містах Росії // У збірнику: WORLD SCIENCE: PROBLEMS AND INNOVATIONS збірник статей XXI Міжнародної науково-практичної конференції. У 4 частинах. Відповідальний редактор Гуляєв Герман Юрійович. 2018. С. 178-181.

    5. Благов Ю.В. Компетенція органів місцевого самоврядування: дискусійне питання // Правозастосування. 2017. Т. 1. № 4. С. 117-128. DOI 10.24147 / 2542-1514.2017.1 (4) .117-128

    6. Болдова А.Д., Пауль П.А. Практичний досвід реалізації Федерального закону №131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» в бюджетній сфері // Сучасні наукові дослідження і розробки. 2018. № 2 (19). С. 84-86.

    7. Бондар Н.С., Джагарян А.А. Місцеве самоврядування: законодавство та практика реалізації (в світлі регіональної правової політики). Серія «Бібліотечка судового конституціоналізму». Вип. 6. - Ростов н / Д .: Профпресс, 2016. - 176 с.

    8. Грищук В.А. Проблеми реалізації бюджетної реформи на муніципальному рівні // Суспільство, економіка, управління. 2018. № 1. С. 24-30.

    9. Зінченко О.В. Мале місто: проблеми, які вирішуються власними силами, і проблеми, які вирішуються тільки за державної підтримки // Вісник Іванівського державного університету. Сер. Економіка. 2011. № 2. С. 100-105.

    10. Каширін В.В., Сисоєв А.П. Інститут сіті-менеджерів - ефективна модель розвитку муніципальної економіки // Соціологія міста. 2017. № 1. С. 42-60.

    11. Макарова М.Н. Малі міста в просторову структуру розміщення населення регіону // Економічні і соціальні зміни: факти, тенденції, прогноз. 2017. Т. 10. № 2. С. 181-194. DOI: 10.15838 / esc / 2017.2.50.10

    12. Оборин М.С., Шерешево М.Ю., Іванов Н.А. Обгрунтування стратегічних орієнтирів соціально-економічного розвитку малих міст Росії // Вісник Пермського університету. Серія: Економіка. 2017. Т. 12. № 3. С. 437-452. doi 10.17072 / 19949960-2017-3-437-452

    13. Юркова С.Н. Територіальна реформа місцевого самоврядування: шлях до ефективного управління або порушення принципу субсидіарності? // Муніципальна академія. 2017. № 4. С. 66-70.

    Стаття підготовлена ​​в рамках проекту РФФД №19-011-31320 ОПН

    Рецензент: Малишев Михайло Львович, доктор соціологічних наук, професор, провідний науковий співробітник ФНІСЦ РАН, м.Москва, Російська Федерація. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.


    Ключові слова: ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ / МАЛІ МІСТА / РОЗМЕЖУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ / МОДЕЛЬ УПРАВЛІННЯ / СІТІ-МЕНЕДЖЕР / незбалансованість бюджету / ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА / СОЦІОЛОГІЧНЕ ДОСЛІДЖЕННЯ / Експертна думка / LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES / SMALL CITIES / DELINEATION OF AUTHORITY / MANAGEMENT MODEL / CITY MANAGER / BUDGET IMBALANCE / TAX POLICY / SOCIOLOGICAL STUDY / EXPERT OPINION

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити