Область наук:

Рік видавництва: 2005

Журнал: Известия Південного федерального університету. Технічні науки

 

Наукова стаття на тему 'Проблеми реформування місцевого самоврядування в середньостроковій перспективі '

Текст наукової роботи на тему «Проблеми реформування місцевого самоврядування в середньостроковій перспективі»

 

?25. Настільна книга мирового судді: Навчально-методичний посібник / За заг. ред. проф. В.М. Лебедева.-, 2002.

26. Російське законодавство Х-ХХ століть: У 9 т. / Под ред. О.І. Чистякова. Т. 1.- М., 1984.

27. «Статут про покарання, що накладаються світовими суддями» Козачий календар 1884 р Архів Ростовської області.

Н. Ф. Земченков, М. А. Костенко

ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В середньостроковій перспективі *

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 № 131-Ф3 [1] істотно змінює зміст і форму місцевого самоврядування у порівнянні з чинним з 1995 р законом з тією ж назвою. Законодавець відкинув вдосконалення і зміна діючого закону про місцеве самоврядування і пішов на створення нового, що вступає в силу в повному обсязі з 1 січня 2005 року, закону. Цей факт інтригує сам по собі, тим більше що і по відношенню до чинного закону не було особливої ​​критики або широких дискусій, хоча правове регулювання діяльності саме місцевого самоврядування - це сфера, найбільш наближена до громадян, і тому вимагає більшої активності населення. На базі діючого закону про місцеве самоврядування практично з нуля сформувалася місцева влада, відпрацьована так-сяк місцева правова база, населення освоїлося з новими управлінськими і адміністративними ресурсами.

Причини заміни Федерального закону № 154-ФЗ від 28 серпня 1995 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в співтоваристві правознавців називають різні. Наприклад, Сергій Вальков, депутат Законодавчих Зборів Івановської області, вважає, що Федеральний закон № 154 закріпив ситуацію, закладену Указами Президента РФ 1993-1999 рр. Гарантовані повноваження представницьких органів склали в ньому лише кілька пунктів. Все інше виявилося в руках глав муніципальних утворень. По суті, закон № 154-ФЗ закріпив авторитарну структуру і систему органів місцевого самоврядування, що склалася після антиконституційного розгону демократично обраних рад в 1993 [2].

Але все було значно простіше: за допомогою вказаного закону правознавці - знавці тієї пори історії КПРС і радянського права реалізували, за незнанням іншого, старе гасло про «радах без більшовиків». І потім дуже здивувалися тому, що з цього вийшло. Зараз є рідкісний шанс спостерігати, що виходить з нереалізованими свого часу гаслами та ідеями. Другий революційне гасло: «землю - селянам, фабрики - робітникам» теж реалізовувався цілком легітимно (ваучери, паї, частки). Не стало ні селян, ні фабрик, ні робочих. До таких результатів приводять спроби повернути в практику те, «чого не давали робити більшовики». Отже, це і не треба робити, визнавши, що повернення до минулого не можливий не тільки філософськи, але і юридично: щоб повернути, наприклад, в Росії монархію, треба повернутися в XIX століття і не інакше. Слід визнати, що за час дії закону № 154-ФЗ сталася реальна обкатка принципів місцевого

Робота виконана за фінансової підтримки РГНФ - в рамках проекту № 05-03-03395а.

самоврядування в процесі переходу від світової до муніципалітетам. Цей перехід призвів до таких позитивних результатів, як реальне створення нормативноправовий бази місцевого самоврядування з питань його організації, фінансової діяльності, муніципальної служби, управління власністю та ін. Значна частина правового регулювання місцевого самоврядування стала здійснюватися на регіональному та муніципальному рівнях, активізувався процес формування його правової бази. В цей же період виявився блок загальних проблем, що вимагають нової методики їх дозволу, серед яких можна виділити такі:

• недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних утворень;

• відсутність стабільної основи для розмежування економічної діяльності як між муніципальними утвореннями, так і з державними структурами;

• невиконання норм муніципального права посадовими особами державної, а часом і місцевої влади;

• реалізація конституційних прав місцевого самоврядування лише на зародковому рівні і копіювання правових норм федерального рівня, що призводило до вихолощення правових норм, призначених для дещо інших, ніж місцеві, цілей;

• застій в реформуванні місцевої влади, перетворення в молодшого партнера державної влади;

• відсутність цілеспрямованої роботи щодо суміщення російської моделі місцевого самоврядування до європейських стандартів і ряд інших.

Перераховані вище проблеми багато в чому з'явилися причинами, що підштовхнули до необхідності вдосконалення правової бази місцевого самоврядування, але однією з головних все ж слід вважати приєднання Росії до Європейської хартії місцевого самоврядування в 1998 р Старий закон про місцеве самоврядування явно не відповідав деяким фундаментальним положенням зазначеної Хартії, зокрема, її ст. 3, в якій пропонується модель «парламентської республіки» в якості бази місцевого самоврядування, в якій мовиться, що під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним, рівного, прямого і загального голосування. Поради або збори можуть мати підзвітні і виконавчими органами. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян там, де це дозволяється законом. Якраз ті поради, які були розпущені Президентом РФ Б.М. Єльциним, відповідали цим принципам. Все це нагадує історію з руйнуванням древніх святилищ з подальшим зведенням на їх місці нових культових будівель з тим, щоб пізніше знову відновлювати зруйноване.

Тому шлях України у світове співтовариство має проходити за правилами цієї спільноти. Локомотивами історії можуть стати не тільки революції, а й правові досягнення. В Америці двісті з гаком років тому не було ні науки, ні культури, ні закону. Але з'явилася Декларація незалежності і Конституція, що дозволило їй вирватися вперед; Франція страждала від клерикалізму і абсолютизму, але з'явилася Декларація прав людини і громадянина, і Франція стала великою країною; Англія животіла в безвісності, але з'явився Білль про права, і вона стала могутньою імперією; Росія була «країною рабів, країною панів», але з'явився маніфест 17 жовтня, і вона стала на шлях конституційного розвитку.

Конституція РФ повинна була стати таким же стимулом розвитку держави і громадянського суспільства, але задихнулася в мережах того, проти чого була направлена: корупції, привілеїв, обману, злодійства. В даний час можна констатувати атрофію основного закону, так як її демократичний і соціальний заряд пішов в уповільнені реформи, за допомогою яких Росія перетворюється в корисливо-класова держава. Україна - наш близнюк - показує, що очікує нас попереду. І це в умовах, коли ще немає справжньої експлуатації, коли проїдаються ресурси попереднього покоління і розкрадаються природні і людські ресурси, тобто коли країна знаходиться в тривалому після серпневої революції стані напіврозпаду. Тому все, що відбувається в руслі адміністративної реформи, в Росії повинно йти в розвиток Конституції РФ, яка з теоретичного боку є найдосконалішою для поточного моменту. Але теоретичне досконалість реалізується в практичному законодавстві. Конституція НДР була зразковим юридичним документом, але ніхто не згадав про неї, переходячи в конституційне поле ФРН. Отже, надзавдання в тому, щоб розвивати в Конституції РФ точки зростання, які забезпечують прорив у становленні соціальної держави з ринковою економікою. Але тут надцентралізовану держава - поганий помічник, так як силою тримає всіх в одному загальфедеральному колгоспі. Одна з таких точок росту - це місцеве самоврядування. Закріплене в гл. 8 Конституції РФ, воно отримує розвиток в базовому законі «Про загальні принципи організації самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 № 131-Ф3. У ст. 4 закону встановлено, що правову основу місцевого самоврядування становлять загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори Російської Федерації, Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, справжній федеральний закон, інші федеральні закони, що видаються відповідно до них, інші нормативні акти Російської Федерації, Конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації, статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на місцевих референдумах і сходах громадян, і інші муніципальні правові акти.

У п. 2 ст. 4 Європейської Хартії про місцеве самоврядування закріплено, що органи місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, мають повне право вільно для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу влади. Ключовим моментом тут є «повна свобода дій», яка в зв'язку з п. 1 ст. 3 Хартії, яка встановлює, що «свобода дій спрямована в інтересах місцевого населення», утворює юридичну конструкцію, яка захищає місцеве самоврядування від свавілля, наприклад, вилучення коштів від одного поселення на користь іншого або в загальний бюджет і т.д. За змістом ця конструкція більш ємна, ніж п. 2 гл. 1 Федерального закону № 131-Ф3. Але формальне відповідність з Європейською Хартією досягнуто. Втім, законодавець вчинив би ще більш далекоглядно, взагалі не беручи згаданий закон. Гл. 8 Конституції РФ містить всі базові положення про місцеве самоврядування, має пряму дію і цілком може служити прямим джерелом для законодавства суб'єктів РФ про місцеве самоврядування з урахуванням всіх геополітичних і інших особливостей РФ. Типові установки, які виробив федеральний законодавець, цілком під силу і місцевим законодавцю, а виграш був би в безпосередньому застосуванні норм конституційного права з урахуванням місцевих умов. Тим більше, що правова конструкція місцевого самоврядування сформульована юриди-

но бездоганно і є найвдалішою частиною Конституції РФ. Можна було б взагалі не приймати ніяких загальних принципів місцевого самоврядування, довіривши йому формувати правовий простір самостійно, прямо виходячи з норм Конституції РФ і міжнародних договорів, які ратифіковані РФ. Але так не прийнято, так як пряму дію Конституції РФ занадто незручно для чиновника. Бюрократії довелося застосувати всю казуїстику, щоб, наприклад, фактично позбавити працівників права на страйк. При цьому забутий сумний досвід загальних страйків, які є наслідком обмеження права на них.

Метод вихолощення застосовується і щодо ст. 31 Конституції РФ про свободу зібрань, мітингів і демонстрацій, ходи і пікетування, яка не містить вказівок на якісь додаткові умови здійснення цього права народом. Але законодавець підстрахувався відповідним законом, знову ж ускладнює користування цим правом. Повертаючись до проблеми, логічно припустити, що механізм реалізації цих прав громадян можна було цілком перевести на місцевий рівень, так як в переважній частині муніципальних утворень ніяких регламентацій для зборів і сходів громадян не вимагається, і ніяких перешкод в життя поселень не вносить. Наприклад, молодь збирається з приводу і без приводу, нікого про це не ставлячи до відома, і нічого особливого з цього не випливає. Тому самі муніципальні освіти і регламентували б поведінку співгромадян. Але в будь-якому випадку введення обмежень для реалізації прав громадян в тому випадку, коли Конституція їх не передбачає, є данина поліцейській державі і страху перед бунтами і погромами. Права і свободи людини тут ні до чого, а якщо при чому, то значить, рано їх дали.

Федеральний закон № 131-Ф3, спрямований на більш повну реалізацію конституційних принципів місцевого самоврядування, з'явився результатом осмислення накопиченого досвіду організації місцевої влади з урахуванням сформованих в Європейській Хартії місцевого самоврядування спільних для демократичних держав принципів децентралізації управління, самоорганізації громадян, здійснення владних повноважень на рівні, найбільш наближеному до громадян. Це, в свою чергу, створює сприятливі умови для становлення громадянського суспільства, будучи одночасно і механізмом формування такого суспільства, і його невід'ємною частиною. Включення населення муніципальних утворень в процес прийняття публічно-владних рішень стає одним з важелів реального здійснення народовладдя. А це збігається з принципами Європейської Хартії про місцеве самоврядування, зокрема, з позицією її Преамбули, яка встановлює, що «право громадян брати участь в управлінні державними справами є одним загальним для всіх держав - членів Ради Європи, демократичним принципам».

Старий закон про місцеве самоврядування № 154-ФЗ закріплював положення, продекламовані в Указах Президента РФ 1993-1999 рр. Повноваження представницьких органів місцевого самоврядування виявилися урізаними, а реальна влада опинилася в руках глав муніципальних утворень. А це явно не відповідало принципам Європейської Хартії про місцеве самоврядування, зокрема, її ст. 3 і п. 4 ст. 4.

В результаті на муніципальному рівні сформувалися зменшені копії «президентських республік», хоча ні Конституція РФ, ні федеральні закони не ставлять такої мети: вона була реалізована в силу принципу - кожен автократор прагне стати Пантократор, а цей принцип пройшов випробування при всіх режимах і формах державного пристрою. Протидія йому Європейська

Хартія про місцеве самоврядування як раз і бачить в принципі, що «поради або зборів можуть мати підзвітні їм виконавчі органи» (ст. 3). Це може послужити реальною противагою авторитаризму центральної влади. Але мрія будь-якого чиновника, в тому числі і муніципального, сховатися під крило цієї самої влади. Тому він пристосовує федеральні закони під місцеві потреби і зовсім не прагне розвивати самодіяльність по реалізації конституційних основ місцевого самоврядування. Важко погоджуватися з тими юристами, які вважають, що положення про невходження місцевого самоврядування в систему органів державної влади породжене лише прагненням позбутися від спадщини тоталітарного режиму і відображає структурний поділ влади по вертикалі. Європейська Хартія про місцеве самоврядування не передбачає поділ гілок влади на муніципальному рівні: в ній ясно вказано, що місцева влада - це єдина влада, обрана народом і організована за принципом рад. Відмовившись від цієї конструкції в запалі протистояння з порадами на початку 90-х років минулого століття, російські законодавці разом з водою виплеснули і дитину. Зараз йде болісний пошук організаційних форм місцевої влади, яка б об'єднувала представницькі та виконавчі функції, але щоб при цьому не виникло підозри про повернення до порад. Правовий розум виверткий, може бути, щось і придумає.

Проводячи порівняльний аналіз відповідності російського законодавства з питань місцевого самоврядування міжнародним стандартам, можна констатувати, що за формальними критеріями в ньому намічені підходи до реалізації загальних принципів Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Але про те, що на практиці ці принципи не реалізуються, кажуть такі факти, як ігнорування на місцевому рівні таких форм безпосередньої демократії, як референдуми, збори громадян, опитування, з'ясування громадської думки та інші форми народовладдя. Треба визнати, що бюрократія і місцева і федеральна швидко знайшла їм альтернативу. Все мало-мальськи значимі державні та муніципальні органи обзавелися професійними прес-службами, які плетуть нескінченні словесні візерунки в співавторстві з державними засобами масової інформації, проявляючи при цьому завидну єдність в оцінці подій, що пояснюється, мабуть, тим, що зарплату отримують з одного гаманця . Без всякого змови, природним шляхом склалася форма спілкування з народом: йому говорять правду, тільки правду, але не всю правду. Звичайно, це не відповідає установкам на розвиток гласності і відкритості місцевого самоврядування. Це ноу-хау міцніше будь-яких стін і запорів відокремило влада від народу, єдиного джерела влади в Російській Федерації.

«Вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори», йдеться в п. 3 ст. 3 Конституції РФ. Але щось не чути, щоб на неосяжних просторах Росії знаходилися мисливці використовувати головні форми безпосереднього здійснення народовладдя. Тому на шляху до реалізації конституційної моделі самоврядування потрібно ще багато зробити і осмислити. Використання конституційних принципів місцевого самоврядування, як документа прямої дії, принесло б найбільшу користь при створенні правової бази місцевого самоврядування та залучення інтелектуального потенціалу місцевої юридичної громадськості.

Принципи самобутності та історичних традицій можуть реалізуватися в різноманітному правотворчості населення. Така різноманітність, наприклад, існує в правових особливостях Американських штатів і ніхто ще не довів, що

це йде на шкоду вічного принципу «демократичного централізму». Але для цього основне право людини - бути носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в РФ треба задіяти як постійний важіль правової реформи.

В цілому ж новий Закон про місцеве самоврядування набуде чинності 1 січня 2006 р протягом тривалого періоду будуть здійснені багато правові та організаційні заходи щодо реалізації закладених в ньому положень, які передбачають формування сильної місцевої влади, яка в повній відповідності з Європейською Хартією місцевого самоврядування буде здатна «регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення» (п. 1 ст. 3).

Правова підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створення умов для його самостійного розвитку повинні спиратися на узгоджене функціонування всієї системи влади та інститутів громадянського суспільства в справах забезпечення конституційних прав і свобод громадян Росії. Це можливо при консолідації зусиль, спрямованих на вирішення завдань, поставлених Президентом РФ в Посланнях Федеральним Зборам [3]. При цьому допомогу центру муніципальному самоврядуванню може носити, головним чином, методичний характер, спрямований на реалізацію місцевою владою і населенням тієї частини Послань, які безпосередньо пов'язані з вирішенням завдань, що входять в компетенцію місцевої влади. Це, безсумнівно, призведе до найбільш повної відповідності моделі місцевого самоврядування РФ європейським зразкам, тобто до створення повноцінного муніципального права Росії, як складової частини не тільки внутрішнього, а й міжнародного права.

БІБЛІОГРАФІЧНИЙ СПИСОК

1. Відомості Верховної РФ №40 від 06.10.2003. Ст. 3822.

2. С. Вальков. Про необхідність виконання Європейської хартії місцевого самоуправле-

нія.- http://www.hro.org/ngo/discuss/08 08 03.php.

3. Російська газета. 31 березня 1999 р.

Е.С. Савченко

ПРО ЗАСТОСУВАННЯ СУДАМИ СІМЕЙНОГО КОДЕКСУ РФ ПРИ РОЗГЛЯД СПРАВ, ПОВ'ЯЗАНИХ

З ОБМЕЖЕНИХ І ПОЗБАВЛЕННЯМ БАТЬКІВСЬКИХ ПРАВ,

І ЙОГО ПРАВОВІ НАСЛІДКИ

Сімейним кодексом Російської Федерації внесено зміни до сімейного законодавства, яке головним чином спрямоване на захист прав дитини, передбачених ФЗ і Міжнародною Конвенцією про права дитини. Ці зміни суттєво змінили положення дитини в сім'ї, а також врегулювали батьківські права і обов'язки.

Батьківські права та обов'язки належать до числа невідчужуваних. Але якщо ці права і обов'язки використовуються не за призначенням, можлива їх втрата в результаті позбавлення батьківських прав. Позбавлення батьківських прав є сімейно-правову міру відповідальності щодо батьків. Позбавлення батьківських прав стосується кожної дитини окремо. Не можна позбавити

Завантажити оригінал статті:

Завантажити