У статті дається експертний погляд на проблеми реформування місцевого самоврядування в Росії. З урахуванням міжнародного досвіду розвитку муніципальних утворень зроблено аналіз муніципального реформування; запропоновані рекомендації щодо підвищення ефективності муніципальної роботи.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Нувахов Тенгіз Асадовіч


The expert point of view on the problems of reforming of local self-government in Russia is given in article. The analysis of the municipal reforming is undertaken with the account of international experience of development of municipal formations. Recommendations for increase of efficiency of municipal work are given.


Область наук:
  • політологічні науки
  • Рік видавництва: 2010
    Журнал: влада
    Наукова стаття на тему 'Проблеми реформування місцевого самоврядування в Росії з експертної точки зору '

    Текст наукової роботи на тему «Проблеми реформування місцевого самоврядування в Росії з експертної точки зору»

    ?Тенгіз НУВАХОВ

    ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В РОСІЇ З ЕКСПЕРТНОЇ ТОЧКИ ЗОРУ

    У статті дається експертний погляд на проблеми реформування місцевого самоврядування в Росії. З урахуванням міжнародного досвіду розвитку муніципальних утворень зроблено аналіз муніципального реформування; даються рекомендації щодо підвищення ефективності муніципальної роботи.

    The expert point of view on the problems of reforming of local self-government in Russia is given in the article. The analysis of the municipal reforming is undertaken with the account of international experience of development of municipal formations. Recommendations for increase of efficiency of municipal work are given.

    Ключові слова:

    муніципальна реформа, політична експертиза, експертний потенціал, цивілізаційний підхід, поведінковий підхід, Європейська хартія про місцеве самоврядування; municipal reform, political expertise, expert potential, civilized approach, behavioral approach, European Charter of Local Self-Government.

    Сучасне демократичне суспільство характеризується розвиненою системою інститутів самоврядування. Громадські інститути самоврядування дозволяють громадянам самоор-ганізовиваться для ефективного задоволення своїх безпосередніх потреб. На цій посаді вони виступають інструментом реалізації прав громадян на участь в управлінні громадськими справами, і з цієї точки зору інститут самоврядування є грунтовну базу формується в країні громадянського суспільства. В умовах ринкової системи самоврядування бере на себе важливу функцію господарської самоорганізації громадян, надаючи економічні послуги місцевим жителям, які не вписуються в сферу ринкових відносин. На рівні місцевих утворень відбувається узгодження дій господарюючих суб'єктів в інтересах жителів всього поселення. Ініціатором проведення муніципальної реформи, як це було майже завжди в Росії, виступила центральна влада. У цьому, між іншим, полягає специфіка російської модернізації. Стерти цю специфіку намагається останнім часом вище керівництво країни. «Місцеве самоврядування, - каже президент країни, - має відкривати громадянам можливість самостійно вирішувати свої локальні проблеми без вказівок і розпоряджень зверху» 1. Точкою звіту розвитку місцевого самоврядування в сучасній Росії можна вважати Конституцію РФ 1993 року, в яку були закладені правові основи організації самоврядування громадян як інституту громадянського суспільства. За минулий з тих пір час приймалися федеральні закони, які встановлювали правову регламентацію, організаційні та правові форми діяльності органів місцевого самоврядування. Муніципальні органи встигли стати невід'ємною частиною політичної системи російського суспільства. За ними був закріплений статус публічної влади, автономно діючої в інтересах місцевого населення. Нарешті, муніципальними органами був накопичений конкретний досвід господарської діяльності, сформовані фінансово-економічні умови їх існування. Для суспільства в цілому діяльність му-

    1 Послання Президента Д.А. Медведєва Федеральним Зборам Росії 5 листопада 2008 р.

    НУВАХОВ

    Тенгіз Асадовіч- аспірант північнокавказьких академії державної служби

    Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    ніціпальних утворень виступила, по суті, позитивним суспільно-політичним опитом1.

    В даний час складається ситуація, коли суспільство опиняється на порозі нової якісної трансформації принципів організації і функціонування муніципальної влади. Дальні і найближчі перспективи передбачуваного якісного переходу, пов'язані з цим неминучі труднощі являють собою об'єкт вивчення з боку експертного співтовариства. Накопичений сучасної наукової практикою експертний потенціал здатний, на наш погляд, намітити шляхи виходу зі скрути і протиріч муніципальної реформи в Росії. Це тим більш важливо і актуально, що 1 січня 2009 р закінчився перехідний період реалізації Федерального закону від 06.10.2003 р №131-Ф3 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», при реалізації якого суб'єкти РФ зіткнулися з його пробуксовкою . Причиною цього стали як прогалини в самому законі, так і специфіка російської дійсності.

    На перше місце при розробці та реалізації федерального закону ставилися наступні завдання.

    По-перше, передбачалося створити дворівневу систему місцевого самоврядування. До вже існуючих рівнях додається ще один, низовий, - сільські і міські поселення. Законодавець прагнув створити умови для найбільш повного і ефективного наближення влади до населення, повсюдного залучення громадян до участі в управлінні громадськими справами.

    По-друге, законодавчо окреслювалися межі повноважень і фінансовоекономіческіх прав різних рівнів публічної влади. Області діяльності різних органів влади не повинні перетинатися, в той же час місцева влада повинна функціонувати автономно. Об'єктивною умовою її автономності є міцна фінансова і господарська база. Органи місцевого самоврядування муніципальних утворень різних видів - муніципальні райо-

    1 Мітрохін С. Місцеве самоврядування: аргументи, проблеми, міфи // Місцеве самоврядування: теорія і практика. - М.: Фонд Ф. Науманна,

    2008, с. 67.

    ни, сільські та міські поселення отримали в своє розпорядження законодавчо закріплені дохідні джерела відповідно до обсягу видаткових повноважень.

    Тепер з'являється можливість дати експертну оцінку ситуації на даний момент російської моделі самоврядування. Перед експертами відкривається можливість визначити тенденції становлення місцевого самоврядування, виробити рекомендації щодо реалізації принципів муніципальної діяльності. Також необхідно співвіднести (зіставити) російську модель місцевого самоврядування з урахуванням світового досвіду розвитку муніципальних утворень, так само як і російську правову модель місцевого самоврядування до положень Європейської хартії про місцеве самоврядування. Експерти підтверджують, що досвід розвитку європейського самоврядування був, безумовно, покладений в основу моделі російської муніципальної системи2.

    Експертами та фахівцями регулярно проводиться моніторинг існуючої муніципальної практики, в результаті якого виявляються загальні проблеми і різні особливості формування муніципальних структур в окремих районах. Інформаційною базою для експертного аналізу служить, як правило, правова база діяльності муніципальних органів. Фахівцями проводяться також масштабні дослідження в регіонах, соціологічні опитування, фокус-групи, аналіз статистичних даних. Рекомендації вчених, зрозуміло, спрямовані на коригування та вдосконалення стратегії розвитку муніципальних органів.

    Звернемося як приклад до досліджень, проведеним Інститутом сучасного розвитку в 16 суб'єктах РФ. На основі репрезентативної вибірки регіонів в дослідженні були максимально відображені тенденції розвитку муніципальних інститутів, ступінь ефективності їх роботи, ставлення до них з боку інших рівнів влади і з боку громадян. При цьому експертами враховувався фактор територіальної диференціації за географічними і соці-

    2 Тамбовцев В.Л., Басніна Т.Д., Вігушіна Є.П. і ін. Принципи громадського аудиту органів місцевого самоврядування // Регіон: економіка і соціологія, 2008, № 3, с. 225.

    ально-економічними характеристиками, менталітету населення, політичного режиму, рівнем урбанізації, стадії муніципальної реформи.

    В результаті були виявлені віхи, досягнення і прогалини муніципальної реформи. Був накопичений дослідний масив, який дав можливість виробити конкретні підходи до розробки муніципальної проблематики, знайти нові напрямки стратегічного планування реформи. На основі цих досліджень фахівцями інституту були підведені підсумки муніципальної реформи 2003- 2009 рр. в спеціально підготовленій доповіді, в якому об'єктивно проаналізовані економічні, соціальні, культурно-правові аспекти діяльності органів місцевого самоуправленія1.

    За оцінками авторів доповіді, стан справ у сфері муніципального управління виявляє в собі два підходи - цивілізаційний і поведінковий. Це видається цілком виправданим, якщо врахувати, що політико-правові основи для російської моделі були взяті зі світової практики. Цивілізаційний підхід, як відомо, ґрунтується на фундаментальній ідеї спільності етапів розвитку з урахуванням регіональної специфіки, ментальними особливостями, рівнем розвитку. Прихильники даного підходу вбачають у демократичних перетвореннях російського суспільства перехід до європейської моделі розвитку громадянського суспільства. Узагальнено можна визначити стратегічну мету муніципальної реформи в Росії як прагнення досягти європейської моделі ефективно функціонуючої цивільної влади.

    При цьому звертається увага на культурні та історичні особливості російського континууму, які накладають свій відбиток на характер муніципальної реформи. Природно, що при аналізі російської моделі місцевого самоврядування, що склалася в реаліях нашого суспільства, експерти прагнуть враховувати історичні та ментальні причини, що зумовили її становлення саме в цьому виді.

    Повернемося ще раз до тексту Європейської хартії про місцеве самоврядування.

    1 Балобанов А., Глазичев В., Шапіро Л. Російське самоврядування: деякі підсумки звивистого шляху // Міське управління, 2008, № 12, с. 8-10.

    Сучасна Європа бачить в місцевому самоврядуванні цементуючий елемент демократичного суспільства. Європейська модель йде в руслі поступового звуження сфери відповідальності держави і делегування повноважень місцевим громадам. Відбувається послідовна децентралізація системи управління суспільством, яке шляхом розширення можливостей для самоорганізації і добровільної координації стає все більш автономним. У відповідності до цінностей народовладдя, громадяни демократичного суспільства отримують реальну можливість влаштовувати самостійно своє повсякденне життя без опіки з боку державних чиновників.

    На думку ідеологів європейського самоврядування, останні врівноважують державну владу, обмежують її, не допускають свавілля з її боку. Передача владних повноважень на місця дозволяє уникати перевантажень центрального уряду несуттєвими і приватними проблемами. Органи місцевого самоврядування ігрют роль посередника між особистістю і державою. І в містах, і в сільській місцевості робота місцевих Рад зачіпає буквально кожного; природно, вона представляється громадянам більш зрозумілою і конкретною, ніж діяльність центральної влади.

    Відповідно до Хартії, місцеве самоврядування «здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним, рівного, прямого і загального голосування». Межі муніципальних утворень визначаються самими самоорганізації одиницями на загальних зборах жителів поселень. Облік регіональної специфіки при формуванні органів місцевого самоврядування відбивається в положенні про самостійне визначення структури адміністративних органів, відповідальних за територіальне управління. Без дотримання цієї умови неможливо забезпечити ефективне рішення місцевих завдань і повноцінного задоволення потреб місцевого населення.

    Згідно з європейською традицією, повноваження муніципальних органів закріплюються законодавчо на рівні конституції та інших законодавчих актів, які гарантують і забезпечують їх незалежність, свободу дій муніципальних службовців, їх права та

    обов'язки. Не менш важливий принцип Хартії, що забезпечує функціонування органів місцевого самоврядування, - це принцип права місцевих органів на самостійне розпорядження майном і фінансами для здійснення своїх повноважень, закріплених законодавством і необхідних для вирішення місцевих завдань. Ці та інші принципи Європейської хартії, засновані на ідеї децентралізації та правовому поділі повноважень між різними рівнями публічної влади, лягли в основу законодавства різних країн, які визнали ці принципи. У той же час Хартія враховує історично склалося різноманітність країн, тому залишає їм можливість застосовувати декларовані принципи до місцевих регіональних умов.

    Експертний аналіз російського законодавства про місцеве самоврядування показує, що здебільшого воно відповідає європейській моделі. Російське суспільство зробило значний крок вперед по шляху надання громадянам можливості самим виконувати соціальні та політичні функції. Це передбачає відхід від традиційного для Росії принципу жорсткої підпорядкованості органів влади від верху до низу, принцип децентралізації цілком чітко закріплений в російському законодавстві.

    У Федеральному законі № 131-Ф3 закріплений принцип дворівневої системи місцевого самоврядування (муніципальні райони і поселення). Причому виборні органи на всіх рівнях муніципальної системи діють незалежно один від одного, здійснюючи свої функції на основі чіткого розмежування предметів ведення і повноважень. Таким чином реалізується конституційне право громадян на здійснення публічної влади в рамках територіальних об'єднань.

    Разом з тим експертна оцінка реального стану справ в регіонах РФ показала, що європейська модель в російських умовах зіткнулася з цілим рядом складних проблем і в якійсь мірі модифікувалася з урахуванням російської специфіки.

    На основі досліджень, проведених Інститутом гуманітарно-політичних досліджень та Інститутом регіональних соціальних досліджень, В. Ковальов вказує на відсутність

    фінансової забезпеченості і самостійності муніципальних органів. Муніципальні райони і поселення залежать в основному від консолідованого бюджету регіонального та федерального рівнів. У той же час на місцеві бюджети падає значна частка витрат на освіту, охорону здоров'я, культурну сферу1. Зі створенням додаткових рівнів місцевого самоврядування - поселень - гостро постає питання про підведення під них бюджетно-матеріальної бази, якої, як правило, не існує. Складається парадоксальна ситуація: з одного боку, проголошується автономність муніципальних утворень, з іншого - фіксується їх фінансова несамостійність. Додамо до цього відсутність чітко визначеної податкової бази для діяльності місцевого самоврядування. При дворівневій системі адміністрації поселень стають залежними від бюджетів вищого рівня, що фактично підриває їх автономність.

    В рамках поведінкового підходу до муніципальної проблематики виділяється цілий ряд соціально-психологічних факторів. Провідний радник апарату Комітету ГД РФ з питань місцевого самоврядування Л. Проніна відзначає, що каменем спотикання для проведення реформи є пасивність самого населення. У своїй основній масі обиватель погано усвідомлює об'єктивну необхідність самоврядних громад. Громадянська і політична пасивність проявляється в слабкому участю місцевого населення в життєдіяльності своїх муніципальних утворень. Селищна, районна, міська адміністрації розглядаються місцевими громадами як продовження вертикальної влади, як чиновники, які нічим не відрізняються від інших представників бюрократії. Завідувач відділом ГНУ ВНІЕТУСХ Р. Адуков зазначає, що склалася під впливом історичної традиції культура місцевого самоврядування призводить до того, що модель, європейська за формою, дала зовсім інший ефект в реальних російських умовах.

    1 Ковальов В. А. Соціально-політичні проблеми становлення місцевого самоврядування (На прикладі Республіки Комі) // Республіка Комі: влада, бізнес, політика. - Сиктивкар: ІРСІ,

    2009, с. 37.


    Ключові слова: МУНІЦИПАЛЬНА РЕФОРМА / ПОЛІТИЧНА ЕКСПЕРТИЗА / ЕКСПЕРТНИЙ ПОТЕНЦІАЛ / ЦИВІЛІЗАЦІЙНИЙ ПІДХІД / ПОВЕДІНКОВИЙ ПІДХІД / ЄВРОПЕЙСЬКОЇ Хартії ПРО МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ / MUNICIPAL REFORM / POLITICAL EXPERTISE / EXPERT POTENTIAL / CIVILIZED APPROACH / BEHAVIORAL APPROACH / EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити