Область наук:

  • право

  • Рік видавництва: 2008


    Журнал

    Вчені записки Санкт-Петербурзького імені В. Б. Бобкова філії Російської митної академії


    Наукова стаття на тему 'ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СЛУЖБОВО-ТРУДОВИХ ВІДНОСИН ДЕРЖАВНИХ цивільних службовців'

    Текст наукової роботи на тему «ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СЛУЖБОВО-ТРУДОВИХ ВІДНОСИН ДЕРЖАВНИХ цивільних службовців»

    ?В цілому необхідно визнати, що державна політика боротьби зі злочинністю при сталінському режимі, як і діяльність органів прокуратури та суду по її практичної реалізації, мала як сильні, так і слабкі сторони. Державі вдалося серйозно знизити (в тому числі і на Північно-Заході) рівень кримінальних проявів і підтримувати його на низькому рівні. Однак ця стабільність підтримувалася вкрай жорстким кримінальним законодавством і зниженням прав і свобод громадян. Політична криза, що почалася після смерті Сталіна, зробив неминучим реформу даної політики та діяльності органів юстиції.

    Ю.А.Дмитриев

    Проблеми правового регулювання службово-трудових відносин державних цивільних службовців

    Удосконалення законодавства, що регулює службові відносини державних цивільних службовців, безпосередньо пов'язане з виконанням завдання підвищення ефективності державної служби. Законодавство про державну службу направлено на створення стимулів до сумлінної та ініціативному виконання службових обов'язків, введення необхідних обмежень і заборон, встановлення пропорційно витраченим зусиллям винагороди за працю. Ці фактори безпосередньо впливають на результати професійної діяльності державних цивільних службовців і, отже, на здійснення відповідним державним органом покладених на нього функцій.

    В ході дискусії про шляхи розвитку та вдосконалення законодавства про державну службу було виявлено дві основні і принципово різні позиції.

    Перша позиція висувається і обґрунтовується фахівцями в області трудового права. Суть її в тому, що відносини державних цивільних службовців, що виникають у зв'язку з надходженням на державну службу, її виконанням і припиненням - це трудові відносини. А тому при вдосконаленні правового регулювання цих відносин необхідно застосовувати до державних службовців загальні норми трудового законодавства, а в

    спеціальному законі передбачити для них особливості правового регулювання, виходячи із специфіки здійснюваної службової деятельности.1

    Такий підхід відповідає ст. 11 Трудового кодексу РФ, яка передбачає, що особливості правового регулювання праці окремих категорій працівників, в т. Ч. Державних службовців, встановлюються Трудовим кодексом РФ і іншими федеральними законами, а також Конвенцією МОП від 27 червня 1978 р № 151 «Про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі », що розглядає державних службовців як найманих працівників. Він був також закріплений і в ФЗ від 31 липня 1995 «Про основи державної служби Російської Федерації» (втратив чинність).

    Друга позиція висувається і обґрунтовується деякими вченими в галузі адміністративного права. В її основі те, що державна служба як публічно-правовий інститут має являти собою цілісну систему, засновану на служінні державі в цілому, а не окремому державному органу. Відносини на державній службі - це відносини боргу, обов'язки, вірності. Державно-службові відносини в реальному житті виступають виключно як державні та адміністративні правовідносини, відносини служби і підпорядкування державних службовців виключно государству.2

    На їхню думку, для реалізації висловлених ідей слід змінити сам метод регулювання відносин у сфері державної служби - максимально відмовитися від диспозитивного методу на користь імператівного.3 Слід поступово відходити від існуючого положення, коли цивільні службовці фактично розглядаються як звичайні наймані працівники, які мають лише особливості

    1 Див., Наприклад: Іванов С. А. Трудове право перехідного періоду // Держава і право. 1994, № 4, с. 57; Курінний А. М., Маврин С. П., Хохлов Є.Б. Сучасні проблеми російського трудового права // Правознавство. 1997, № 2; Іванов С.А., Іван-кіна Т.В., Курінний А. М., Маврин С. П., Хохлов Е .Б. Правове регулювання відносин у сфері держслужби // ЕЖ-Юрист. 2004, № 6, С. 10.

    2 Див .: Старілов Ю. Н. Службове право. М., 1996, С. 2-58; Ноздрачев А. Ф. Від концепції реформування державної служби до нових ідей правового регулювання державно-службових відносин в Російській Федерації // Модернізація економіки Росії: підсумки і перспективи. М., 2003 С. 184-186; АтаманчукГ.В. Суть державної служби: історія, теорія, закон, практика. М., 2003 С. 162-164; Ерішковец A.A. Правове регулювання державної цивільної служби в Російській Федерації. М., 2003 С. 32-62.

    3 Див .: Ерішковец А. А. Проблеми співвідношення норм адміністративного та трудового права при регулюванні відносин у сфері державної служби // Держава і право. 2002 № 12, С. 24.

    правового статуса.4 Майбутнє правове регулювання державної служби бачиться їм в переході на регулювання виключно нормами спеціального адміністративного законодавства, в послідовному витіснення і, в кінцевому підсумку, повну заміну норм трудового права (що регулюють чималу частину відносин на державній службі) на норми адміністративного права, має статися «очищення» від термінології, властивої законодавством про працю, а місце понять трудового законодавства повинні міцно зайняти спеціальні терміни, що містяться в законі про державну службу.

    На відміну від «трудовиків» серед вчених в галузі адміністративного права немає одностайності з цього питання. Багато з них не поділяють наведеної позиції і солідарні швидше з фахівцями в сфері трудового права.

    Наявність в сучасному правовому статусі державних службовців приватноправових і публічно-правових елементів підтверджує, перш за все, тотожність трудових і службових відносин на державній цивільній службі. Існування договору вже само по собі вносить в формуються відносини приватно елемент, який чужий адміністративного права (як праву публічному). Вчені-цивілісти, зокрема М. І. Брагінський і В.В. Віт-рянско, відзначають, що наявність між сторонами відносини влади-підпорядкування взагалі виключає в принципі можливість застосування не тільки цивільного законодавства, а й самої конструкції договору як такого. Договір може існувати тільки між суб'єктами, які в даному конкретному випадку займають рівне положеніе.5

    Громадянин, вступаючи на державну службу, виступає вільною і рівною суб'єктом по відношенню до іншої сторони. Угодою сторін визначається посаду, на яку він надходить, і деякі інші умови. Що стосується обмежень, встановлених законом, то вони відносяться як до громадянського службовцю, так і іншій стороні службового відношення - представнику наймача. Наприклад, без згоди службовця не можуть бути змінені умови, передбачені контрактом, зокрема він не може бути переведений на іншу посаду і ін.

    Акт призначення на посаду сам по собі не є підставою для виникнення службового відношення. Для виникнення службового відношення необхідна наявність як акту призначення на посаду, так і трудового договору (службового контракту), т. Е.-

    4 Див .: Концепція розвитку адміністративного законодавства // Концепції розвитку російського законодавства. М., 2004, С. 457.

    5 Див .: Брагинський М. І., Витрянский В. В. Договірне право. М., 1997, С. 18,126.

    обходимо складний юридичний склад. Це прямо передбачено як Трудовим кодексом РФ, так і ФЗ від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Згідно ст. 19 ТК РФ, трудові відносини виникають на підставі трудового договору в результаті призначення або затвердження на посаду у випадках, передбачених законом або іншим нормативно-правовим актом. Згідно ст. 13 Закону про державну цивільну службу, цивільний службовець здійснює свою професійну діяльність відповідно до акта про призначення на посаду і зі службовим контрактом. Причому акт призначення передує укладенню службового контракту, тобто є фактично передумовою укладення службового контракту, а не юридичним фактом, що породжує службове правовідносини.

    Обгрунтовуючи публічно-правовий характер службових відносин з посиланням на акт призначення на посаду, А. А. Гришковець змішує два різних поняття, передбачених Трудовим кодексом РФ і Законом про державну цивільну службу. Наприклад, він пише, що відносини на цивільній службі імперативні. Ці відносини виникають між громадянином і державою тільки після видання уповноваженим органом локального правового акта встановленої форми: зазвичай це наказ або розпорядження. Він вважає, що наказ або інший такого роду локальний правовий акт це юридичний факт, відповідним чином оформлене і вбрані в правову форму волевиявлення публічної влади. Таким чином, для придбання правового статусу державного службовця необхідно видання правового акта управління, яким особа буде призначено на посаду. Тільки після його видання виникає державно-службове правоотношеніе.6

    Іншими словами, автор розглядає акт про призначення на посаду та наказ про зарахування на службу (на роботу) як рівнозначні правові акти. Разом з тим, це зовсім не так. Акт про призначення на посаду - це адміністративний акт, що видається уповноваженим органом. Він лише елемент складного юридичного складу, що є підставою виникнення службового правовідносини. Без контракту службові відносини не можуть виникнути. При КЕ.З про зарахування на посаду - це внутрішній правовий акт державного органу, дійсно оформляє надходження на роботу (службу). На відміну від акту про призначення на посаду, який передує укладенню договору, наказ видається на підставі і відповідно до трудового договору (контракту).

    6 Див .: Гришковець А. А. Правове регулювання державної цивільної служби в Російській Федерації. С. 53.

    На користь необхідності і можливості диференційованого застосування норм трудового законодавства до службових відносин на державній службі можна привести різні аргументи. Наприклад, неможливо застосувати до таких відносин загальні правила, передбачені Трудовим кодексом РФ, про фактичне допущення до роботи, якщо трудові відносини не оформлені належним чином. Так, відповідно до ст. 67 ТК РФ, трудовий договір, не оформлений належним чином, вважається укладеним, якщо працівник приступив до роботи з відома або за дорученням роботодавця або його представника. При фактичному допущенні працівника до роботи роботодавець зобов'язаний оформити з ним трудовий договір у письмовій формі не пізніше трьох днів з дня фактичного допущення працівника до роботи. Те, що наведена норма не повинна (не може) застосовуватися до державних службовців, сумнівів не викликає. Більш того, з огляду на специфіку їх професійної трудової діяльності, до них не можуть застосовуватися і багато інших правила ТК РФ. Однак це і є одна з тих особливостей у правовому регулюванні їх праці, про які говорять юристи-трудовики і які можуть і повинні встановлюватися відповідно до ст. 11 ТК РФ.

    У той же час в якості обґрунтування неможливості регламентування праці державних службовців нормами трудового законодавства деякими юристами-адміністративістів розглядається такий аргумент, як специфіка професійної діяльності державних службовців.

    Так, в ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації», який вже припинив свою дію, а зараз в ФЗ від 27 травня 2003 г. «Про систему державної служби Російської Федерації» і в Законі про державну цивільну службу державна служба визначена як професійна службова діяльність громадян РФ на посадах державної цивільної служби РФ щодо забезпечення виконання повноважень федеральних державних органів, державних органів суб'єктів РФ, осіб, що заміщають державні посади РФ, і осіб, що заміщають державні посади суб'єктів РФ. Звідси висновок - державні службовці виконують не трудову функцію, а функцію держави. Саме реалізація державними службовцями функцій держави, вважають А. А. Гришковець і Н. М. Казанцев, зумовлює їх публічно-правовий статус. Поступаючи на державну службу, вони реалізують не своє право на працю або вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці, а право на рівний доступ до державної служби. Це, з їх точки зору, є

    самостійна форма реалізації конституційного права громадянина РФ на участь в управлінні государством.7

    Чи не торкаючись проблеми, пов'язаної з участю громадян в управлінні державою, слід уточнити, що кожен окремо цивільний службовець не може виконувати і не виконує функцію держави (наприклад, службовець правового або фінансового департаменту, що займає старшу або молодшу посаду цивільної служби). Функції держави по управлінню тими чи іншими сферами суспільного життя, як це випливає зі змісту ст.ст. 3, 5, 11 Конституції РФ і передбачено Указом Президента РФ від 9 березня 2004 № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади», виконують відповідні державні органи.

    Державні органи для реалізації покладених на них державних функцій приймають на роботу (наймають) громадян, які мають відповідну профілю державного органу професійну освіту. При цьому державний службовець наділяється певним колом службових обов'язків відповідно до займаної ним посадою, тобто фактично виконує в цьому органі відповідну трудову функцію, яка, згідно зі ст. 15 ТК РФ, визначається як робота за певною спеціальністю, кваліфікацією чи посадою.

    У зв'язку з цим при визначенні статусу посади цивільної служби неможливо не послатися на тарифно-кваліфікаційні довідники, в яких систематизовані переліки робіт і професій і які застосовуються при встановленні трудової функції працівника, цивільні службовці повинні відповідати кваліфікаційним характеристикам та вимогам, встановленим цими справочнікамі.8

    Таким чином, принципової різниці між трудовою функцією працівника і професійною діяльністю державного службовця не існує. Має місце певна специфіка, яка полягає в тому, що трудова діяльність державного службовця пов'язана з реалізацією функцій держави. І тільки сукупність окремих трудових функцій державних службовців того чи іншого державного органу може розглядатися як діяльність по реалізації відповідної функції держави.

    7 Див .: Гришковець А. А. Правове регулювання державної цивільної служби в Російській Федерації. С. 36; Казанцев Н. М. Публічно-правове регулювання державної служби // Державна служба Російської Федерації: перші кроки і перспективи. С. 16.

    8 Див .: Коментар до Федерального закону «Про державну цивільну службу Російської Федерації» і законодавству про цивільну службу зарубіжних держав. С. 55.

    Визначаючи статус державного службовця, закон встановлює права і обов'язки відповідно до індивідуальним суб'єкту - громадянину, котрий вступив на державну службу, а не до якоїсь їх абстрактної сукупності. Владні рішення, обов'язкові для невизначеного кола осіб, приймає не кожен окремий державний службовець від свого імені, а керівник державного органу від імені відповідного державного органу.

    У науці трудового права вважається загальновизнаним, що особи, що займають державні посади, мають подвійний галузевої статус. З одного боку, вступаючи на державну службу, вони виступають як звичайні громадяни, які вступили в трудові правовідносини (виконують певну трудову функцію за винагороду). З іншого боку, вони діють як представники публічної влади і в силу цього приймають рішення, мають владний характер. Відповідно статус державного службовця як працівника визначається нормами трудового права, а його статус як представника публічної влади - державним і адміністративним правом.

    Незважаючи на спірність поглядів окремих представників науки адміністративного права щодо шляхів реформування законодавства про державну службу, деякі їхні ідеї отримали закріплення в законодавстві. Зокрема, в Концепції реформування державної служби, затвердженої Президентом РФ, і прийнятих відповідно до неї Законі «Про систему державної служби Російської Федерації» і Законі про державну цивільну службу.

    Вплив таких ідей і їх практичне втілення в цілому не поліпшило правове регулювання службових відносин на державній службі і навіть зробило його непослідовним і суперечливим.

    Так, галузева приналежність Закону про державну цивільну службу (як і законодавства про державну службу взагалі) до сих пір є предметом дискусії. Одні юристи відносять його виключно до адміністративного законодавства, інші цілком обгрунтовано вважають, що закони про державну службу носять комплексний характер і містять норми різних галузей права, в тому числі трудового. Проте, оскільки в Концепції і в названому Законі йдеться про субсидіарний застосуванні норм трудового законодавства, слід вважати, що розробники цих актів виходили з того, що названі акти про державну службу норм трудового права не містять.

    Однак зміст цього Закону показує, що більш ніж наполовину він складається з норм, переписаних з Трудового кодексу РФ. Практично дослівно переписані положення Кодексу, які регулюють утримання службового контракту, термін його дії і порядок укладення, правила встановлення випробування при прийомі на службу, переведення на іншу посаду і зміна істотних умов контракту, відсторонення від посади, підстави припинення контракту, службовий час та час відпочинку, розгляд службових суперечок і ін.

    Деякі юристи, як зазначалося, ратують за ідею про послідовне витіснення і, в кінцевому підсумку, повну заміну норм трудового права на норми адміністративного права і про «очищення» від термінології, властивої законодавством про працю. На практиці ж вийшло так, що Закон не містить термінології, що принципово відрізняється від тієї, яка застосовується в трудовому праві - все звелося до заміни терміна «трудовий» на «службовий» (службовий контракт, службовий час, службовий суперечка, службове місце). Причому зміст відповідних понять по суті не змінилося. Крім того, в деяких випадках збереглася і «трудоправо-вая» термінологія. Наприклад, охорона праці, оплата праці і т. П.

    Що стосується субсидіарного застосування, то воно охоплює не тільки окремі норми ТК РФ, але цілі його інститути. Зокрема, Законом про державну цивільну службу взагалі не передбачені норми про матеріальну відповідальність, охорони праці, гарантій для працівників із сімейними обов'язками і вагітних жінок, працівників, які поєднують роботу з навчанням, осіб, які працюють в районах Крайньої Півночі. Нічого в ньому не сказано і про порядок ведення трудових книжок (хоча про них згадується), про порядок надання щорічних оплачуваних відпусток, причому положення, що стосуються видів відпусток і їх тривалості, запозичені з Трудового кодексу РФ.

    Деякі положення Закону про державну цивільну службу сформульовані так, що важко зрозуміти, чи повинні вони застосовуватися безпосередньо або з урахуванням відповідних положень ТК РФ. Наприклад, згідно зі ст. 38 Закону про державну цивільну службу, при прийнятті рішення про можливість розірвання службового контракту з цивільним службовцям представник наймача у письмовій формі інформує про це виборний профспілковий орган даного державного органу. Передбачивши це правило, Закон про державну цивільну службу нічого не говорить про те, як повинен вчинити профспілковий орган, який отримав таку інформацію, і чи зобов'язаний представник наймача враховувати мені-

    ня профспілки про розірвання службового контракту з цивільним службовцям. Подібних положень досить багато. Крім того, деякі формулювання суперечливі (наприклад, правила, що стосуються встановлення терміну випробування при вступі на цивільну службу, порядку проведення службової перевірки).

    Ідея найбільш повно врегулювати службові відносини на цивільній службі в спеціальному законі на ділі обернулася наявністю в ньому значно більшого (ніж раніше) числа прогалин, які важко усунути навіть шляхом застосування загальних норм трудового законодавства.

    Так, в Законі про державну цивільну службу відсутні правила про порядок видання акта про призначення на посаду, про порядок зупинення та продовження службового контракту та ін. Чи не отримала в ньому належного відображення специфіка, яка характерна саме для державної служби, не передбачено такої підстави для припинення цивільної служби, як відставка тощо.

    Цілісної системи правового регулювання службових відносин на державній цивільній службі, про яку було заявлено в Концепції реформування державної служби, не вийшло. Регулювання службових відносин на державній цивільній службі здійснюється сьогодні наполовину нормами закону, переписаними з Трудового кодексу РФ, а наполовину - шляхом застосування норм Трудового кодексу РФ субсидиарно.

    Чи є сенс в тому, щоб «переписувати» добре відомі положення трудового права і називати все це службовим правом?

    Однак спроби передбачити в Законі про державну цивільну службу щось відмінне від трудового законодавства все-таки були зроблені. Новелою є, зокрема, положення про призупинення службового контракту. У передбачених законом випадках службовий контракт з цивільним службовцям призупиняється за обставинами, не залежних від волі сторін, із звільненням його від займаної посади, залишенням у відповідному реєстрі і включенням до кадрового резерву. Всього таких випадків чотири, в тому числі: заклик цивільного службовця на військову службу, відновлення на службі громадянського службовця, раніше заміщає цю посаду за рішенням суду, обрання або призначення цивільного службовця на виборну посаду і наступ надзвичайних обставин, що перешкоджають продовженню відносин, пов'язаних з громадянською службою (ст. 39).

    Службовий контракт, який був загальмований з тих чи інших обставин, повинен бути продовжений у випадках і з моменту, коли ці обставини усунені. У Законі ж передбачено, що ес-

    Чи протягом трьох (шести, в залежності від причини) місяців, після припинення зазначених обставин, цивільний службовець не призначений на посаду, то службовий контракт підлягає припиненню, а цивільний службовець звільняється зі служби і виключається з реєстру. При цьому ніякої обов'язки представника наймача запропонувати службовцю відповідну посаду Законом про державну цивільну службу не передбачено. Крім того, нічого не сказано і про те, як повинен вести себе цивільний службовець в період очікування посади. Якщо виходити з того, що він продовжує перебувати на цивільній службі, значить, він повинен дотримуватися всі обмеження, передбачені для цивільних службовців, в т.ч. і заборона виконувати іншу роботу. Залишається неясним, на що повинен існувати цивільний службовець, якщо ніяких виплат для нього в цей період Законом про державну цивільну службу не передбачено.

    Слід зазначити, що всупереч принципам стабільності службових відносин і підвищення соціальних гарантій державних службовців, проголошеним в Концепції реформування державної служби, Закон про державну цивільну службу реально не забезпечує ні стабільності, ні відповідних гарантій.

    Рішення багатьох питань віддано на розсуд керівника державного органу. Практично одноосібно керівником вирішуються питання про пропозицію службовцю іншій посаді при ліквідації державного органу і про звільнення його з цивільної служби. На відміну від діючого раніше закону, Закон про державну цивільну службу не передбачає обов'язку представника наймача заздалегідь попереджати службовців про ліквідацію державного органу. Знижено і інші гарантії для цивільних службовців. Навряд чи такий підхід дозволить сформувати у ніхчувство боргу, вірності і відповідальності.

    Ідея служіння не державному органу, а держави як такої знаходить своє відображення в ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації». У ст. 10 прямо передбачається, що наймачем федерального державного службовця є Російська Федерація, а службовця суб'єкта Російської Федерації - відповідний суб'єкт Російської Федерації. Закон про державну цивільну службу самого наймача не називає, але дає визначення його представника, яким, відповідно до ст. 1, є керівник державного органу, особа, яка здійснює повноваження наймача від імені Російської Федерації або суб'єкта Російської Федерації.

    Ця ж ідея знаходить свій вияв і в поняттях «державна служба» і «державний службовець», даних в Законі про державну цивільну службу. Державна служба визначається як професійна діяльність громадян щодо забезпечення виконання повноважень державних органів, а цивільний службовець - як громадянин РФ, який взяв на себе зобов'язання щодо проходження цивільної служби.

    Таким чином, визначаючи державну службу та державного службовця, Закон про державну цивільну службу розглядає його діяльність у відриві від конкретного державного органу. При цьому не враховується, що кожен державний орган уповноважений здійснювати певні функції держави і діяльність кожного службовця може здійснюватися тільки в рамках повноважень цього органу. Згідно із законом про державну цивільну службу виходить, що професійна діяльність державних службовців щодо забезпечення виконання повноважень державних органів здійснюється як би сама по собі. Такий підхід робить становище державних службовців вельми невизначеним.

    Відокремивши державного службовця від державного органу, законодавець зіткнувся з проблемою визначення сторін службового контракту. Назвати стороною контракту державу як таку він не наважився. Визнати суб'єктом службового відношення державний орган не можна, бо це суперечить самій ідеї, покладеної в основу Концепції реформування державної служби. Тому стороною контракту був названий керівник державного органу (ст. 23). Таким чином, стороною службового контракту є не держава як наймач, не державний орган, який виконує функції держави і в який надходить громадянин, а конкретна посадова особа. У зв'язку з цим виявилося, що цивільний службовець фактично служить не державі і не державному органу, а посадовій особі, бо відповідно до контракту цивільний службовець несе відповідні зобов'язання саме перед ним як стороною контракту. У свою чергу, саме керівник зобов'язується надати громадянину можливість проходження цивільної служби, в повному обсязі виплачувати грошове утримання, надавати йому державні соціальні гарантії та ін.

    Визначення в якості сторони контракту конкретного керівника державного органу піднімає і деякі інші, приватні проблеми. Наприклад, виникає питання про правову силу службового контракту в разі, якщо його сторона (керівник го-

    жавного органу) звільнений з посади. Чи може вважатися контракт чинним, чи має місце при призначенні іншого керівника «автоматичне» правонаступництво або для цього необхідний відповідний адміністративний акт? Закон про державну цивільну службу відповіді на ці питання не дає.

    Чи не запропоновано конструктивного рішення і вченими-адміністра-ратівістамі. Деякі вважають, що не так вже й важливо, який суб'єкт виступає в якості іншого боку трудового договору, що укладається з державним службовцям, і чи потрібен взагалі договір на державній службі як основа взаємини між державним службовцем і державою як такою.

    Незалежно від того, чи буде цивільний службовець прийнятий на службу за контрактом або тільки на підставі акту про призначення, у виниклому правовідносинах повинна бути чітко визначена інша його сторона. І такою стороною повинно бути не «абстрактне» держава, а конкретний державний орган. Не випадково, кажучи про зміст контракту, законодавець зобов'язує зазначати в ньому найменування державного органу, а потім прізвище, ім'я, по батькові представника наймача. Якщо тлумачити такий запис буквально, то слід вважати, що поняття «представник наймача» і «державний орган» - синоніми, а це суперечить іншим положенням Закону і самої ідеї, покладеної в його основу. Подібні нестиковки і протиріччя спостерігаються і в багатьох інших положеннях Закону про державну цивільну службу.

    Тим часом, у визнанні державного органу стороною службового контракту немає нічого поганого. Тільки сумлінне служіння кожного державного службовця конкретного державного органу може забезпечити ефективну діяльність цього органу в реалізації відповідних функцій держави і, в кінцевому рахунку, ефективність самої держави. У законодавстві ряду держав (наприклад, Англії) прямо передбачено, що всі державні службовці повинні зберігати вірність установам, в яких служать. Навіть тоді, коли в законі прямо проголошується служіння державі, держава представляє саме державний орган. Положення, подібного до нашого закону, коли стороною контракту є керівник державного органу, в зарубіжній практиці не зустрічається.

    Говорячи про законодавство зарубіжних країн, необхідно відзначити також, що вступ на державну службу в різних країнах здійснюється як на підставі договору, так і шляхом призначення на посаду. Іноді передбачено і те, і інше (наприклад, в Нідерландах). У деяких державах, наприклад в

    Норвегії, прийом на державну службу здійснюється шляхом призначення, а умови праці визначаються колективним договором або спеціальним контрактом. Причому практика договірного регулювання службових відносин розширюється. Багато держав ратифікували Конвенцію МОП «Про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі», яка розглядає державних службовців як найманих працівників.

    Все сказане про правове регулювання державної служби ще раз показує, що не можна «насильно» перенести відносини, по своїй суті є трудовими, в сферу регулювання адміністративного законодавства.

    Нормативні акти та література

    1. Федеральний закон від 27.07.2004 р № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу в Російській Федерації».

    2. Федеральний закон від 27.05.2003 р № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації».

    3. Трудовий кодекс Російської Федерації від 30.12.2001 р № 197-ФЗ.

    4. Указ Президента РФ від 09.03.2004 р № 314 «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади».

    5. Конвенція № 151 Міжнародної організації праці «Про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі». Женева, 1978 р.


    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити