Аналізуються деякі проблеми правового регулювання розпорядження державними і муніципальними унітарними підприємствами закріпленим за ними майном, в тому числі намітилася тенденція до обмеження повноважень унітарних підприємств у зазначеній сфері, що знайшла відображення в нормах законодавства про захист конкуренції.

Анотація наукової статті по праву, автор наукової роботи - Бандуров Д. Н., Мотузко Д. А.


The article analyses some legal regulation problems concerning the disposition of property, assigned to them, by state and municipal unitary enterprises, including the current tendency towards the limitation of unitary enterprises 'authority in this field, which is reflected in the Law on Competition Protection.


Область наук:

  • право

  • Рік видавництва: 2009


    Журнал: Вісник Балтійського федерального університету ім. І. Канта. Серія: Гуманітарні та суспільні науки


    Наукова стаття на тему 'Проблеми правового регулювання розпорядження майном, закріпленим за державними і муніципальними унітарними підприємствами '

    Текст наукової роботи на тему «Проблеми правового регулювання розпорядження майном, закріпленим за державними і муніципальними унітарними підприємствами»

    ?Регулювання розпорядження майном унітарних підприємств УДК 346.21

    Д. Н. Бандуров, Д. А. Мотузко

    ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РОЗПОРЯДЖЕННЯ МАЙНОМ, які закріплені за державними та муніципальні унітарні підприємства

    Аналізуються деякі проблеми правового регулювання розпорядження державними і муніципальними унітарними підприємствами закріпленим за ними майном, в тому числі намітилася тенденція до обмеження повноважень унітарних підприємств у зазначеній сфері, що знайшла відображення в нормах законодавства про захист конкуренції.

    The article analyses some legal regulation problems concerning the disposition of property, assigned to them, by state and municipal unitary enterprises, including the current tendency towards the limitation of unitary enterprises 'authority in this field, which is reflected in the Law on Competition Protection.

    Ключові слова: державні та муніципальні унітарні підприємства, майно, законодавство про захист конкуренції.

    Keywords: state and municipal unitary enterprises, property, Law on Competition Protection.

    Державні і муніципальні унітарні підприємства представляють собою самостійну організаційно-правову форму комерційних організацій, визначальну ознаку якої - відсутність права власності на закріплене за такими організаціями майно. Незважаючи на активний розвиток приватноправових почав у регулюванні економічних відносин, практика підприємницького обороту свідчить про перспективність і затребуваність зазначеної організаційно-правової форми комерційних організацій, і перш за все тому, що в діяльності унітарних підприємств найбільш яскраво виражена публічно-правова складова підприємницької діяльності, такий визнаний багатьма фахівцями (хоча і не знайшов нормативного закріплення) об'єктивний аспект її цілі, як спрямованість на задоволення суспільних потреб в товарах, роботах, послугах [1, с. 91].

    Фактором, що найбільшою мірою визначає ефективність діяльності унітарних підприємств, є правовий режим належного їм майна, а саме особливості правового регулювання розпорядження унітарними підприємствами зазначеним майном.

    Так як відповідно до п. 2 ст. 113 ГК РФ майно державного або муніципального унітарного підприємства перебуває, відповідно, в державній або муніципальній власності і належить такому підприємству на праві господарського відання

    Вісник Російського державного університету ім. І. Канта. 2009. Вип. 9. С. 59-67.

    або оперативного управління, перший елемент системи правового регулювання розпорядження унітарними підприємствами належним їм майном обумовлений самою правовою природою зазначених вещрих прав. Так, згідно зі ст. 295 ГК РФ, підприємство не має права продавати належне йому на праві господарського відання нерухоме майно, здавати його в оренду, віддавати в заставу, вносити в якості внеску до статутного (складеного) капіталу господарських товариств і товариств або іншим способом розпоряджатися цим майном без згоди власника. Іншим майном, що належить підприємству, воно розпоряджається самостійно, за винятком випадків, встановлених законом або іншими правовими актами [2].

    Казенні підприємства, за якими майно закріплено на праві оперативного управління, має право відчужувати або іншим способом розпоряджатися закріпленим за ним майном лише за згодою власника цього майна. При цьому казенні підприємства самостійно реалізують вироблену ними продукцію, якщо інше не встановлено законом або іншими правовими актами [2].

    Другий елемент системи правового регулювання розпорядження унітарними підприємствами належним їм майном пов'язаний зі специфікою їх правосуб'єктності, встановленої нормами як Цивільного кодексу РФ, так і федерального закону від 14.11.2002 р № 161-ФЗ «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах». Згідно ст. 49 ГК РФ, унітарні підприємства є єдиною організаційно-правовою формою комерційних організацій, яка не володіє загальною (універсальною) правоздатністю. Якщо інші комерційні організації можуть мати цивільні права і нести цивільні обов'язки, необхідні для здійснення будь-яких видів діяльності, не заборонених законом, то правоздатність унітарних підприємств обмежена предметом і цілями їх діяльності, що підлягають відображенню в статуті підприємства [3]. Відсутність законодавчого визначення мети і предмета діяльності унітарних підприємств втілило в життя поширену в юридичній літературі і в цілому заслуговує на увагу точку зору, згідно з якою під цілями діяльності унітарних підприємств розуміються насамперед мети їх створення, передбачені ст. 8 федерального закону № 161-ФЗ [4, с. 31]. Крім того, закон містить імперативну вимогу про включення до статуту унітарного підприємства інформації не тільки про цілі і предмет, але також і про видах діяльності [3].

    Питання про можливість обмеження правоздатності унітарних підприємств видами їх діяльності, закріпленими в статуті, відноситься до числа дискусійних. Позиція вищих судових інстанцій в зазначеному питанні не дозволяє вирішити його позитивно. Так, згідно зі спільним постановою Пленуму Верховного суду Російської Федерації і Вищого арбітражного суду Російської Федерації, унітарні підприємства не має права здійснювати операції, що суперечать цілям і предмету їх діяльності, визначеним законом або іншими правовими актами [5]. Таким чином, вид діяльності не відноситься до

    числа факторів, що обмежують правоздатність унітарних підприємств, і укладання угод, в тому числі пов'язаних з розпорядженням майном підприємства, що виходять за рамки передбачених статутом видів діяльності, не тягне недійсності таких угод. Проте встановлення видів діяльності підприємства накладає певні обмеження на межі розпорядження своїм майном: відповідно до ст. 18 федерального закону № 161-ФЗ, рухомим і нерухомим майном державне або муніципальне підприємство розпоряджається лише в межах, що не позбавляють його можливості здійснювати діяльність, цілі, предмет і види якої визначені статутом такого підприємства. Таким чином, угоди, пов'язані з розпорядженням майном і не виходять за рамки спеціальної правоздатності унітарного підприємства, визнаються недійсними в силу реальних або передбачуваних наслідків угоди у вигляді неможливості для підприємства в подальшому здійснювати види діяльності, передбачені статутом.

    Третім елементом системи обмежень, передбачених в сфері розпорядження унітарними підприємствами належним їм майном, є що міститься в федеральному законі № 161-ФЗ вимога про отримання згоди власника майна унітарного підприємства на вчинення окремих видів угод. Так, унітарні підприємства не має права без згоди власника здійснювати операції, пов'язані з наданням позик, поручительством, отриманням банківських гарантій, з іншими обтяженнями, поступкою вимог, переведенням боргу, а також укладати договори простого товариства. Згода власника майна потрібно і для угоди, в здійсненні якої є зацікавленість керівника унітарного підприємства, а також значного правочину, тобто угоди або декількох взаємопов'язаних угод, пов'язаних з придбанням, відчуженням або можливістю відчуження унітарним підприємством прямо або побічно майна, вартість якого становить понад 10 % статутного фонду унітарного підприємства або більш ніж в 50 тис. разів перевищує встановлений федеральним законом мінімальний розмір оплати праці.

    Таким чином, самостійність унітарних підприємств в розпорядженні належним їм майном характеризується рядом обмежень, які відображають баланс інтересів публічного власника майна та інтересів підприємства як суб'єкта підприємницької діяльності.

    Зміни, внесені до законодавства про державні та муніципальних унітарних підприємствах в останні кілька років, демонструють чітку тенденцію до обмеження самостійності підприємств в цьому питанні. При цьому теоретична обґрунтованість, ступінь узгодженості з іншими правовими інститутами, а часом і можливість практичного застосування цих змін часто викликають обґрунтовані сумніви. Так, федеральним законом від 24.07.2007 р № 212-ФЗ була введена заборона на вчинення підприємствами, які є орендарями земельних ділянок, що знаходить-

    ся в державній або муніципальній власності, будь-яких угод з орендованою земельною ділянкою або правом оренди на нього, які могли б спричинити зміну суб'єктного складу правовідносин щодо безпосереднього використання орендованої земельної ділянки: заборона поширюється на суборенду ділянки, передачу прав і обов'язків за договором оренди іншим особам ( перенаем), заставу права оренди, внесення орендних прав в якості внеску до статутного капіталу господарських товариств і товариств або в якості пайового внеску у виробничий кооператив [6]. У той же час Земельний кодекс Російської Федерації в якості єдиного суб'єкта, права якого на розпорядження орендованою земельною ділянкою обмежені, називає резидентів особливих економічних зон - орендарів земельних ділянок. Всім іншим орендарям безумовно надається право розпоряджатися орендованими ділянками. Дана норма є диспозитивної, але її застосування може бути виключено лише умовами конкретного договору оренди, а не іншим федеральним законом [7]. Таким чином, заборона на розпорядження унітарними підприємствами переданими їм в оренду земельними ділянками суперечить нормам Земельного кодексу Російської Федерації.

    У ще більшою мірою обмежують правоздатність унітарних підприємств в сфері розпорядження майном зміни, внесені до федерального закону від 26.07.2006 р № 135-ФЗ «Про захист конкуренції». З липня 2008 р текст цього закону доповнено ст. 17.1, згідно з якою укладення договорів оренди, договорів безоплатного користування, інших договорів, які передбачають перехід прав володіння та (або) користування щодо державного або муніципального майна, яке закріплене на праві господарського відання або оперативного управління за державними або муніципальними унітарними підприємствами, і яким вони можуть розпоряджатися лише за згодою власника, може бути здійснено лише за результатами проведення конкурсів або аукціонів на право укладення таких договорів [8].

    Перш за все, мета введення додаткового вимоги до угод щодо розпорядження майном унітарних підприємств у вигляді особливого порядку їх вчинення не видається очевидною: як зазначено вище, коло угод, що вимагають згоди власника майна підприємства, досить широкий, і особливий порядок здійснення поширюється на всі операції, поза залежно від підстави, за яким угода вимагає згоди власника: характер майна, що передається у володіння або користування, сума угоди, наявність зацікавленості керівника підприємства в її здійсненні і т. д. Якщо припустити, що мета зазначеної новели - забезпечення належного використання майна, економічної обгрунтованості здійснюваних операцій, запобігання зловживань з боку керівників унітарних підприємств, то більш логічним виглядало б введення будь-яких додаткових вимог стосовно операцій, які підприємства здійснюють самостійно, без узгодження з власником. В існуючому вигляді анализируемая норма

    вводить додатковий бар'єр в здійсненні операцій, які і без того вимагають узгодження з власником переданого в користування або у власність майна.

    Поєднання імені однієї операції необхідності узгодження з власником майна та вимоги щодо укладення угоди за результатами аукціону або конкурсу викличе суттєві труднощі на практиці - в першу чергу в силу того, що зазначені вимоги по суті є взаємовиключними. Хоча правова природа згоди власника майна підприємства на вчинення правочину відноситься до дискусійних питань, переважає точка зору, відповідно до якої згода власника, незважаючи на ряд рис, які зближують його з одностороннім правочином, проте не володіє самостійним цивільно-правовим змістом і не позбавляє підприємства можливості визначати контрагентів і умови угоди [4, с. 99]. Таким чином, власник погоджує проведення операції, щодо якої йому відомий не тільки предмет, а й конкретні умови, а також контрагент підприємства. Більш того, деякі угоди, які потребують в силу прямої вказівки закону узгодження з власником (зокрема, великі угоди з придбання майна; угоди, у вчиненні яких є зацікавленість), можуть бути кваліфіковані як такі тільки стосовно до конкретних умов цих угод і певним контрагентам.

    З іншого боку, конкретні умови (вартість майна, розмір орендної плати або розмір плати за право укладення договору), а також контрагент стосовно договору, що укладається за результатами торгів, визначаються в ході самих торгів. При цьому, згідно зі ст. 448 ГК РФ, укладення договору з переможцем торгів обов'язково [2]. Таким чином, необхідність проведення торгів означає, по-перше, позбавлення унітарних підприємств права самостійно визначати контрагентів по групі угод, а по-друге, узгодження унітарним підприємством угоди щодо розпорядження майном, умови якої визначені в ході торгів, з власником цього майна перетворюється в юридичну фікцію: відсутність згоди власника на укладення угоди призведе до виникнення у переможця торгів права на звернення до суду з вимогою про спонукання до укладення договору та відшкодування збитків, завданих відмовою від його укладення. Тобто договір буде укладено в будь-якому випадку, незалежно від позиції власника майна, а несприятливі наслідки відмови власника від узгодження угоди будуть покладені на унітарне підприємство. У той же час федеральний закон № 161-ФЗ кваліфікує угоди, що вимагають згоди власника та укладені без такої згоди, як заперечні або нікчемні. Таким чином, законодавцем створено цілий комплекс протиріч, однозначні шляхи вирішення яких відсутні. У зв'язку з цим легко прогнозується ситуація «автоматичного» узгодження або наступного схвалення власником майна всіх угод, укладених підприємствами за результатами торгів,

    просто в силу того, що відмова від узгодження угоди призведе до практично нерозв'язною правової колізії. Це, в свою чергу, фактично означає заміну вимоги про узгодження угод на вимогу про їх висновку за результатами торгів, а не спільне застосування двох цих процедур. У разі, якщо така була мета законодавця, виправданим з точки зору юридичної техніки могло бути внесення відповідних змін до федерального закону № 161-ФЗ, що, однак, не було зроблено.

    Одним з факторів, що ускладнюють практичне застосування розглянутих змін законодавства про забезпечення конкуренції, є відсутність законодавчо встановленого механізму їх реалізації. Згідно п. 4 ст. 17.1 федерального закону № 135-Ф3, порядок проведення конкурсів або аукціонів на право укладення зазначених вище договорів і перелік випадків укладення цих договорів шляхом проведення торгів у формі конкурсу повинні бути встановлені Урядом Російської Федерації. Однак зараз відповідний нормативний акт не прийнято. Відповідно до федерального закону № 135-ФЗ, до прийняття цього акту конкурси повинні проводитися в порядку, встановленому федеральним законом від 21.07.2005 р № 115-ФЗ «Про концесійні угоди», а аукціони - в порядку, встановленому федеральним законом від 21.12.2001 м № 178-ФЗ «Про приватизацію державного та муніципального майна».

    Як видається, найбільші труднощі в практичному застосуванні нових правил здійснення унітарними підприємствами угод щодо розпорядження належним їм майном носять не правовий, а економічний характер. Якщо процедура узгодження угоди з власником майна, не будучи нормативно регламентованою, на практиці не займає великої кількості часу і не вимагає додаткових невиробничих витрат, то проведення аукціону або конкурсу пов'язане зі значними організаційними, а головне тимчасовими витратами. Для унітарних підприємств, чия поточна господарська діяльність пов'язана, зокрема, з висновком великої кількості угод, спрямованих на надання в користування належного їм майна, нові правила здійснення таких угод фактично призведуть до повної неможливості здійснювати зазначену діяльність. Обгрунтовані сумніви з урахуванням аналізованих змін антимонопольного законодавства викликає сама можливість участі унітарних підприємств в якості керуючих компаній при організації та функціонуванні роздрібних ринків, так як діяльність таких компаній нерозривно пов'язана з передачею в користування нерухомого майна. Неможливість самостійного визначення контрагента з даного виду угод паралізує господарські відносини між самими унітарними підприємствами: на те, що нові правила здійснення операцій повинні застосовуватися і до угод, потенційним контрагентом яких може виступити інше унітарне підприємство, цілком обгрунтовано вказують антимонопольні органи [9].

    Мабуть, усвідомлюючи складність практичної реалізації нових антимонопольних вимог, законодавець передбачив ряд исключе-

    ний із загального правила про необхідність проведення торгів. Так, не потрібно проведення торгів при наданні прав на належне унітарним підприємствам майно на підставі міжнародних договорів Російської Федерації, федеральних законів, що встановлюють інший порядок розпорядження цим майном, актів Президента Російської Федерації, рішень Уряду Російської Федерації, рішень суду, що набрали законної сили, в випадку передачі релігійним організаціям у безоплатне користування культових будівель і споруд та іншого майна релігійного призначення, надання зазначених прав на майно державним органам, органам місцевого самоврядування, а також державних позабюджетних фондів, Центральному банку Російської Федерації, надання прав на це майно на термін не більше ніж 30 календарних днів. Крім того, до 1 липня 2010 р дозволяється укладення на новий строк без проведення торгів договорів оренди, укладених до 1 липня 2008 року з суб'єктами малого та середнього підприємництва [8].

    Найбільш істотним з встановлених винятків є інший порядок надання майна, передбачений федеральним законом. Але застосування і цієї норми пов'язано з певними труднощами, викликаними недоліками її формулювання. Дійсно, будь-який федеральний закон, який передбачає розпорядження державним чи муніципальним майном, закріпленим за унітарними підприємствами, і прийнятий до розглянутих змін антимонопольного законодавства, а priori передбачає інший порядок розпорядження цим майном. Але до таких законів відноситься і федеральний закон № 161-ФЗ. Коль скоро цей нормативний акт, що встановлює порядок здійснення всіх угод усіма унітарними підприємствами, не передбачає проведення торгів, вимагаючи натомість узгодження підприємством угоди з власником майна підприємства, то, слідуючи буквально тексту федерального закону № 135-Ф3 в його нинішній редакції, можна зробити висновок про те, що нові правила здійснення підприємствами угод зовсім не підлягають застосуванню, що явно не відповідає дійсному наміру законодавця.

    На даний момент неможливо говорити про сформовану практику застосування нових антимонопольних вимог - як в силу новизни самих змін законодавства, так і через добре усвідомлюваних суб'єктами господарської діяльності негативних наслідків їх практичного застосування. Роз'яснення, що даються з цього питання антимонопольними органами, малоінформативні і в цілому спрямовані на розширене тлумачення введених обмежень. Так, до переліку договорів, на які поширюються вимоги ст. 17.1 федерального закону № 135-Ф3, на думку антимонопольних органів, повинні бути включені також договори суборенди майна, закріпленого за унітарними підприємствами [10].

    На думку авторів, проаналізовані зміни антимонопольного законодавства відображають тенденцію обмеження саме-

    самостійності унітарних підприємств у вирішенні поточних господарських питань. Відрізняючись недостатнім рівнем законодавчої техніки, неузгодженістю з нормами чинного цивільного законодавства та законодавства про державні та муніципальних унітарних підприємствах, зазначені зміни створюють штучні бар'єри для здійснення підприємницької діяльності унітарними підприємствами, не забезпечують досягнення мети підтримки і розвитку конкуренції при розпорядженні майном, що перебуває у державній та муніципальній власності, і можуть викликати вкрай негативні наслідки, аж до повного припинення господарської діяльності значної частки унітарних підприємств. Досягнення тих соціально значущих цілей, для яких зазначені підприємства створювалися, стає можливим тільки за умови скасування зазначених змін, внесених до законодавства про захист конкуренції.

    Список літератури

    1. Лебедєв К.К. Підприємницьке і комерційне право. СПб., 2002.

    2. Цивільний кодекс Російської Федерації / / Відомості Верховної Ради України (далі - СЗ РФ). 1994. № 32. У розділі ст. 3301.

    3. Про державні та муніципальних унітарних підприємствах: федеральний закон від 14.11.2002 р № 161-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 48. У розділі ст. 4746.

    4. Науково-практичний коментар до федерального закону «Про державних і муніципальних унітарних підприємствах». М., 2004.

    5. Про деякі питання, пов'язані із застосуванням частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації: постанову Пленуму ВС РФ і ВАС РФ від 1.07.1996 р № 6/8 // Вісник ВАС РФ. 1996. № 9.

    6. Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації в частині уточнення умов і порядку набуття прав на земельні ділянки, які перебувають у державній та муніципальній власності: федеральний закон від 24.07.2007 р № 212-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 31. У розділі ст. 4009.

    7. Земельний кодекс Російської Федерації // Відомості Верховної. 2001. № 44. У розділі ст. 4147.

    8. Про захист конкуренції: федеральний закон від 26.07.2006 р № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31, ч. 1. Ст. 3434.

    9. Лист Федеральної антимонопольної служби від 12.08.2008 р № ІА / 20132. [Електронний ресурс]. Доступ з справ.-правової системи «Кон-сультантПлюс».

    10. Лист Федеральної антимонопольної служби від 6.02.2009 р № АЦ / 3109. [Електронний ресурс]. Доступ з справ.-правової системи «КонсультантПлюс».

    про авторів

    Д. Н. Бандуров - канд. юр. наук, РГУ ім. І. Канта; e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Д. А. Мотузко - асист., РГУ ім. І. Канта; e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Authors

    Dr. D. Bandurov - Associate Professor, IKSUR, e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    D. Motuzko - Lecturer, IKSUR, e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    &


    Ключові слова: ДЕРЖАВНІ І МУНІЦИПАЛЬНІ УНІТАРНІ ПІДПРИЄМСТВА /МАЙНО /ЗАКОНОДАВСТВО ПРО ЗАХИСТ КОНКУРЕНЦІЇ /STATE AND MUNICIPAL UNITARY ENTERPRISES /PROPERTY /LAW ON COMPETITION PROTECTION

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити