Область наук:

  • право

  • Рік видавництва: 2008


    Журнал

    Вчені записки Санкт-Петербурзького імені В. Б. Бобкова філії Російської митної академії


    Наукова стаття на тему 'ПРОБЛЕМИ ПОРУШЕННЯ СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ СУДОЧИНСТВІ'

    Текст наукової роботи на тему «ПРОБЛЕМИ ПОРУШЕННЯ СПРАВ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ В ЦИВІЛЬНОМУ СУДОЧИНСТВІ»

    ?І. В. Крилова

    Проблеми возбужденіядел про адміністративні правопорушення в цивільному судочинстві

    Процесуальна діяльність щодо порушення справи в суді першої інстанції має велике значення для забезпечення права на судовий захист та реалізації всього комплексу завдань і цілей цивільного судочинства. Саме тут вирішується питання про наявність умов, з якими закон пов'язує саму можливість виникнення виробництва в суді загальної юрисдикції з розгляду і вирішення по суті конкретної цивільної справи. Наявність таких умов для звернення зацікавленої особи до суду і дотримання ним встановленого законом порядку поводження зобов'язує суддю порушити цивільну справу шляхом винесення ухвали про прийняття заяви або скарги до провадження суду. Отже, без порушення цивільної справи в суді неможливі судовий захист порушених або оспорюваних прав громадян і організацій, охорона державних і громадських інтересів, а також досягнення факультативних цілей судочинства.

    У цивільному процесуальному кодексі РФ докладно прописаний механізм звернення до суду і порушення цивільної справи за всіма видами судочинства крім справ про адміністративні правопорушення. У КоАП РФ також немає жодної правової норми, що регулює процес подачі заяви в суд по даній категорії справ. Наслідком вищевказаного пробілу є процесуальні помилки, в тому числі помилки, пов'язані з неправомірним порушенням справи про притягнення до адміністративної відповідальності за відсутності заяви про порушення цивільної справи. Вищевказаний прогалина у законодавстві поки ніяк не врегульовано.

    У новому ЦПК РФ вид судочинства, передбачений підрозділом III, названий більш точно - провадження у справах, що виникають з публічних правовідносин. У ЦПК РРФСР 1964 р він називався «Провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин». Зміна назви виду судочинства не випадкове. Воно відображає визнане в теорії права сучасної Росії поділ права на приватне і публічне. Якщо держава в особі своїх органів, посадових осіб виступає в суспільних відносинах як представник механізму управління справами всього суспільства, то відносини його з громадянами, організаціями мають властивість не рівності, а влади і підпорядкування. В цьому випадку правоот-

    носіння мають публічний характер, який накладає свій відбиток на процес розгляду і вирішення судових справ за участю органів держави і посадових осіб.

    У ст. 245 ЦПК РФ перераховуються справи, що виникають з публічних правовідносин. Серед цього списку чомусь немає справ про адміністративні правопорушення. У той же час в останній частині вищевказаної статті ЦПК РФ є вказівка ​​на те, що до справ, що виникають з публічних правовідносин, відносяться «інші справи, що виникають з публічних правовідносин і віднесені федеральним законом до ведення суду».

    У судовій практиці відразу виникло питання, чи належать до цієї категорії справ, про які йдеться в абз. 4 ст. 245 ЦПК РФ, справи про застосування адміністративних покарань або оскарження в суді адміністративних покарань, які передбачені КоАП РФ? Дана ситуація могла бути роз'яснена тільки постановою Пленуму Верховного Суду, і таку постанову з'явилося майже відразу після прийняття нового ЦПК РФ. Ця постанова викликала подив не тільки у юристів-процесуалістів, Нону суддівського корпусу.

    Пленум Верховного Суду РФ у п. 7 Постанови № 2 від 20 січня 2003 г. «Про деякі питання, що виникли в зв'язку з прийняттям і введенням в дію Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації» дав судам роз'яснення, що ЦПК РФ не визначає порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, в тому числі і порядок розгляду скарг на постанови, винесені у справах про адміністративні правопорушення. Цей порядок з червня 2002 року встановлює Кодекс Російської Федерації про адміністративні правонарушеніях.1

    Таким чином, суддя, при розгляді справ про адміністративні правопорушення не може керуватися своїм основним законом - Цивільним процесуальним кодексом, загальна глава 23 ЦПК РФ виявляється, не поширюється на порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення. КоАП РФ є єдиним джерелом права, що регулює дану категорію справ. Деякі вчені висловили здивування з приводу вищезгаданої постанови Пленуму ВС РФ, правда, на жаль, неможливо мотивувавши свою позіцію.2

    З нашої точки зору, справи про адміністративні правопорушення є типовими справами, що виникають з публічних правовідносин, розгляд яких віднесено до відання суду ст.ст.18 і 46 Конституції РФ, а також гл. 29 і 30 КпАП РФ. автори

    1 Пункт 7 Постанови Пленуму Верховного Суду РФ № 2 від 20 січня 2003 р // Російська газета. 2003. 25 січня. З 1.

    2 Цивільний процес: Підручник / За ред. М. К. Треушникова. М., 2003. с.422.

    згодні з позицією Г. Л.Осокіной, що таке роз'яснення пленуму, з огляду на відсутність в країні системи адміністративних судів і адміністративно-процесуального кодексу, навряд чи може бути визнано легітимним і обгрунтованим, бо Пленум Верховного Суду РФ може лише тлумачити і роз'яснювати закони, але не скасовувати або змінювати їх содержаніе.3

    У зв'язку з цим хотілося б звернути увагу на протиріччя в процесуальному законодавстві Росії. Мається на увазі, що справи про адміністративні правопорушення, що зачіпають права і законні інтереси юридичних осіб і індивідуальних підприємців у зв'язку із здійсненням підприємницької діяльності, розглядаються на основі гл. 25 АПК РФ. У Цивільному процесуальному кодексі РФ подібної глави немає, норми, передбачені в КпАП РФ, не регулюють всю процедуру розгляду подібних справ.

    У ст. 1 ГПК РФ дано відповіді на питання, які нормативні акти є джерелами цивільного процесуального права. Джерелами цивільного процесуального права є не тільки перераховані в ст. 1 нормативні акти (КпАП РФ там природно немає), але і прийняті відповідно до них інші федеральні закони. Отже, КоАП РФ можна віднести до джерел цивільного процесуального права, якщо він був прийнятий відповідно до закону «Про судову систему» ​​і ЦПК РФ. Значить, все процесуальні норми, що містяться в КпАП РФ, повинні, як мінімум, не суперечити ЦПК РФ, а в разі їх відсутності пробіл може бути заповнений за допомогою процесуальних норм, що містяться в ЦПК РФ. На жаль, на практиці так відбувається не завжди.

    З 1 червня 2002 р введений в дію Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення. У порівнянні з колишнім КоАП РФ, в нині діючому Кодексі значно збільшилася кількість процесуальних норм, що регламентують порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення.

    В даний час в судах загальної юрисдикції вже накопичений великий практичний матеріал, що дозволяє забезпечити узгодженість принципових підходів до розгляду справ про адміністративні правопорушення та підвищити ефективність правосуддя у цих справах.

    Разом з тим, слід визнати, що деякі питання, пов'язані з механізмом розгляду справ про адміністративні правопорушення, ще не вирішені, що робить негативний вплив на порядок застосування правових норм КоАП РФ і ЦПК РФ і мимоволі перешкоджає формуванню однакової судової практики.

    3 Осокіна Г. Л. Цивільний процес. Особлива частина. М., 2007. с.377.

    Найбільші складності, які тут виникають, пов'язані з реалізацією процесуальних положень розділу IV КпАП РФ, в якому явно не вистачає судопроізводственних механізмів вирішення адміністративних справ, в тому числі властивих саме правосуддя процесуальних норм, що регулюють такі питання, як порядок в судовому засіданні, ведення протоколу розгляду справи, дотримання таємниці нарадчої кімнати, порядок оголошення судового постанови і т. д.

    Але, що найголовніше на сьогоднішній день - ні в ЦПК РФ, ні в КпАП РФ немає правових норм, що регулюють процес збудження цивільних справ про адміністративні правопорушення. Цей явний пробіл, який існує в Росії вже більше 5 років, призводить не тільки до того, що учасники судового розгляду і суд самі для себе визначають процедуру порушення справи в суді, але і до вчинення дій, які явно суперечать всій системі правосуддя в цілому.

    Так, глава 28 КпАП РФ «Порушення справи про адміністративне правопорушення» ніяк не регулює питання подачі заяви в суд, правові наслідки порушень правил подачі заяви і процес порушення справи в суді. Ст. 28.1 КоАП РФ «Порушення справи про адміністративне правопорушення» стосується тільки процесу порушення справи посадовими особами. Єдиний натяк на процедуру порушення справи про адміністративне правопорушення міститься в ст. 28.8, відповідно до якої протокол про адміністративне правопорушення направляється судді протягом доби з моменту складання протоколу про адміністративне правопорушення. Системне тлумачення положень ст. 28.8 КоАП РФ дозволяє стверджувати, що напрямок протоколу до суду є безумовною підставою для порушення справи, т. Е. Відсутній інститут залишення заяви без руху, повернення та відмови в прийомі.

    Правда, ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ і п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ передбачають повернення протоколу високому державному посадовцю у разі його неналежного складання за умови обов'язкового усунення протягом 3 днів всіх недоліків протоколу і зворотного повернення матеріалів справи до суду. Але ці дії і суддя, і посадові особи проводять вже на стадії підготовки до розгляду справи про адміністративне правопорушення. Це випливає з назви ст. 29.4 КоАП РФ «Визначення, постанову, що виносяться при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення». Але підготовка до судового розгляду можлива тільки після порушення справи. Однак про порушення справи в суді в КоАП РФ немає жодної статті, також немає правових норм, що регулюють порядок звернення до суду,

    а також правові наслідки цього звернення, в тому числі не ясно, який вид судової постанови повинен винести суддя. Хотілося б відзначити, що подібні правові норми є для всіх видів судочинства в ЦПК РФ, але, виходячи з буквального тлумачення Пленуму Верховного Суду РФ, застосовувати їх до даних правовідносин не можна.

    Нерідко посадові особи для збудження в суді справи про адміністративні правопорушення просто на підставі п. 1 ст. 28.8 КоАП РФ висилають до суду тільки протокол про адміністративне правопорушення разом із супровідним листом, не докладаючи ніякої заяви про притягнення особи до адміністративної відповідальності. Суд на підставі поданого протоколу за власною ініціативою збуджує цивільну справу.

    З точки зору буквального тлумачення гл. 28 КпАП РФ, ніякого процесуального порушення в ході звернення до суду ці особи не здійснюють. І, з огляду на зміст постанови Пленуму Верховного Суду РФ від 20 січня 2003 року, що передбачає, що дана категорія справ регулюється тільки КоАП РФ, можна сказати, що судді не роблять помилки, приймаючи протоколи без заяв і самостійно збуджуючи цивільну справу.

    Але хотілося б відзначити, що дана ситуація суперечить всій системі цивільного судочинства. Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЦПК РФ суд порушує справу за заявою особи, яка звернулася за захистом своїх прав. Відповідно до ч. 2 ст. 4 ЦПК РФ у випадках, передбачених в законі, цивільна справа може бути порушена за заявою особи, яка виступає від свого імені в захист прав, свобод і законних інтересів іншої особи, невизначеного кола осіб або на захист інтересів Російської Федерації, суб'єктів РФ, муніципальних утворень.

    Відповідно до ч. 1 ст. 246 ЦПК РФ справи, що виникають з публічних правовідносин, розглядаються за загальними правилами позовного провадження з особливостями, встановленими для справ публічного виробництва. Таким чином, навіть якщо ми будемо в основному орієнтуватися на спеціальні норми КоАП РФ, ми не можемо скидати з рахунків загальні правила позовного провадження. Під загальними правилами розуміються, перш за все, принципи цивільного процесуального права, письмова форма звернення до суду, порядок підготовки справи до судового розгляду.

    Письмова форма звернення до суду є обов'язковою для всіх видів судочинства. Передача до суду протоколу про адміністративне правопорушення із супровідним листом не може бути кваліфікована як звернення до суду. Зі змісту опору-

    водительности листа випливає тільки те, що посадова особа відповідно до ст. 28.8 КоАП РФ передає матеріали справи до суду, ніякого прохання про притягнення особи до адміністративної відповідальності в супровідних листах немає.

    В арбітражних судах ця ситуація дозволяється досить просто. Коли в арбітражний суд надходять протоколи про адміністративне правопорушення та інші документи про вчинення правопорушення без заяви про притягнення до відповідальності, суд повертає такі документи адміністративного органу без винесення ухвали у силу відсутності підстав для вирішення питання про порушення провадження у справі в арбітражному суде.4 На необхідність повернення заяви в подібних випадках вказував і пленум вищого Арбітражного Суду РФ, але арбітражні судді і без роз'яснень вищого Арбітражного Суду РФ нерідко повертали заяви в подібних ситуаціях, так як весь процес з виробництва справ про адміністративні правопорушення передбачено окремим розділом АПК, а в ст. 204 АПК РФ містяться спеціальні вимоги, що пред'являються до заяв по подібним категоріям справ.

    Незважаючи на те, що не всі судді самостійно збуджують цивільні справи про адміністративні правопорушення при наявності тільки протоколу і супровідного листа, ця згубна практика досить поширена. Хотілося б звернути увагу не тільки на теоретичний характер даної проблеми, а й на можливі наслідки порушення справи за відсутності заяви сторони, а саме - на можливість скасування судової ухвали (законного і обґрунтованого) в порядку апеляційного оскарження.

    Так, постановою 5-500 / 08 мирового судді Е. Л. Любимова судового ділянки № 155 Петроградського району м Санкт-Петербурга від 07.08.2008 р Н. В. Моціглова була визнана винною в скоєнні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 12.15 год. 4 КпАП РФ і піддана адміністративному покаранню у вигляді позбавлення права керування транспортним засобом строком на 4 місяці.

    Н. В. Моціглова, вважаючи постанову неправильним і незаконним, подала апеляційну скаргу і серед інших підстав вказала, що суд, в порушення законодавства, порушив справу про адміністративне правопорушення за власною ініціативою.

    В матеріалах справи відсутнє заяву органів ГИБДД про притягнення до адміністративної відповідальності Н. В. Моцігловой. Супровідний лист начальника відділу ДАІ по Петроградс-

    4 Особливості розгляду справ в арбітражному процесі: Практичний посібник / Відп. ред. А. А. Аріфулін і І. В.Решетнікова. М. 2005. С. 448.

    кому району (л. д. 2) про передачу справи про адміністративне правопорушення до суду не містило прохання про притягнення до адміністративної відповідальності Н. В. Моцігловой. Самостійне збудження судом цивільного процесу, при відсутність ініціативи зацікавлених осіб, вираженої у вигляді заяви, суперечить не тільки принципу диспозитивності цивільного процесу, а й усій системі цивільного судочинства. Відповідно до ст. 4 ЦПК РФ суд порушує цивільну справу за заявою особи, яка звернулась за захистом своїх прав, свобод і законних інтересів. Отже, судом було порушено п. 1 ст. 247 ЦПК РФ, відповідно до якого суд приступає до розгляду справи, що виникає з публічних правовідносин, на підставі заяви зацікавленої особи.

    Ухвалою Петроградського районного суду постанову про притягнення до адміністративної відповідальності Н. В. Моцігловой скасовано.

    Завдання законодавства Російської Федерації про адміністративні правопорушення істотно відрізняються від завдань, сформульованих ст. 1 КоАП 1984 р .: в статті 1.2 КоАП РФ серед об'єктів правового захисту, перш за все, вказані індивідуальні права і інтереси. На відміну від цього, що передує КоАП до об'єктів правового захисту в основному відносив загальнодержавні інтереси.

    Якби до сих пір до основних об'єктів правового захисту ставилися тільки державні інтереси, можна було б частково виправдати активну роль суду, в деякій мірі поєднує в своїй діяльності слідчі функції правоохоронних органів і дії, пов'язані з самостійним порушенням цивільної справи. Але на сьогоднішній день до першочергових завдань законодавства про адміністративні правопорушення відносяться захист особистості, охорона прав і свобод людини і громадянина, охорона здоров'я громадян, захист суспільної моралі, охорона навколишнього середовища та ряд подібних завдань. Можна, звичайно, припустити, що ці завдання не менш важливі, ніж загальнодержавні інтереси і тому необхідно віддати судовим органам функції правоохоронних органів, пов'язані з припиненням правопорушення, порушенням справи в суді і винесення по ньому рішення.

    Дійсно, раз адміністративне судочинство має таку благу мету, як захист інтересів громадян і держави, чому б не поєднати в рамках адміністративного судочинства правоохоронні функції і функції правосуддя. Такої позиції нерідко дотримуються не тільки представники правоохоронних органів (податкові органи, органи ГИБДД, іноді митні органи та ряд інших організацій), але, на жаль, іноді

    і представники судових органів. Серед аргументів на користь цієї позиції в основному пропонують ідею економії часу та уникнення зайвого формалізму при залученні осіб до адміністративної відповідальності. Хоча головним аргументом, звичайно ж, є відсутність правових норм в Цивільному процесуальному кодексі РФ і в КпАП РФ, що регулюють порушення цивільної справи про адміністративні правопорушення.

    У той же час ні в кого не викликає сумнівів неприпустимість передачі правоохоронним органам функцій правосуддя. Є абсурдною ситуація, коли, наприклад, органи міліції будуть не тільки порушувати справу, проводити слідчі заходи, а й виносити рішення про визнання особи винною з призначенням йому покарання. Але чомусь ми вже протягом 5 років (з моменту прийняття нового Цивільного-процесуального кодексу РФ в 2003 р) вважаємо за можливе потихеньку починати передачу функцій правоохоронних органів в систему органів правосуддя, шляхом дозволу судам порушувати справу за власною ініціативою.

    Виправдовуючись відсутністю правових норм, що регулюють процес збудження цивільних справ про адміністративні правопорушення, ми не просто озираємося назад, а робимо великий крок в сторону судової системи, що існувала в Росії до 1864 р Професор А. Окольський писав, що цивільне судочинство, яке існувало до реформи 1864 м, «страждало від змішання поліцейської та судової влади» .5 у кінці XIX ст. в Росії цивільний процес дійсно мав рисами слідчого або інквізиційного процесу. Так професор І. Е.Енгельман відзначав: «Слідче початок позначилося в можливості розпочата процесу без позовної прохання ... і в обов'язки суду збирати довідки для роз'яснення справи» .6

    Але вже в середині XIX в. всі розуміли, що такі широкі повноваження суду, насправді не сприяють з'ясуванню істини. Необхідно було забрати у судових органів правоохоронні функції і передати їх органам виконавчої влади. У Висновок Державної ради від 1862 року на новий Статут цивільного судочинства було записано: «В цьому висновку належить: відокремити судову владу від виконавчої, адміністративної і законодавчої; прийняти основною формою цивільного суду процес змагальний ... ». 7

    5 Окольський А. Змагальний процес в Статуті цивільного судочинства // Журнал цивільного і кримінального права. СПб., 1880. Кн. 2. С. 161.

    6 Енгельман І. Е. Курс російського цивільного судочинства. Юр'єв, 1912. С. 51.

    7 Статуту цивільного судочинства з пізнішими узаконеними, законодавчими мотивами і роз'ясненнями. Систематичний збірник // сост. В. Гордон. СПб., 1903. С. 1.

    Концепція про розподіл гілок влади, яка вже давно стала класикою в теорії права, непомітно починає здавати свої позиції, поки виправдовуючись тільки відсутністю процесуальних правових норм в ЦПК і КоАП РФ, але надалі ці аргументи можуть стати більш серйозними, наприклад, може бути розроблена ідея про офіційну передачу деяких функцій правоохоронних органів до судів в ім'я захисту інтересів громадян і держави.

    Існуюча на сьогоднішній момент система порушення справи про адміністративні правопорушення (точніше, її відсутність) суперечить положенню диспозитивності цивільного процесуального права, а саме: не зізнається древній постулат nemo judex sin actore (немає суду без позивача). Звичайно, ми не можемо прямо віднести посадових осіб, які мають повноваження щодо порушення справи про адміністративні правопорушення, до позивачів (матеріально-правовий спір з залучаються особою у них відсутній), але даний постулат можна трактувати як неможливість порушення процесу без волі зацікавленої особи, і вже точно суд бути такою особою не може і не повинен.

    Поведінка інших суб'єктів судового процесу також не може не впливати на реалізацію цільових установок цивільного судочинства. Більш того, без їх процесуальної діяльності це просто неможливо. Будучи різновидом вольової діяльності людини, процесуальна діяльність всіх суб'єктів судочинства не може не мати мети. Так, посадові особи, передаючи до суду матеріали про адміністративне правопорушення, мають на меті залучення особи до адміністративної відповідальності. Ця мета повинна бути прямо виражена, зокрема в заяві до суду про притягнення особи до адміністративної відповідальності. На сьогоднішній день ця мета, яка не має формального вираження, виводиться шляхом логічних умовиводів суду: 1) начальник ГИБДД вислав до суду документи про адміністративне правопорушення; 2) швидше за все, ці документи вислані не для простого ознайомлення; 3) мабуть, начальник ГИБДД, хоче, щоб, я, суддя, порушив справу в суді про притягнення до адміністративної відповідальності; 4) заяви про притягнення до відповідальності в матеріалах справи немає, але, мабуть, начальник ГИБДД вважає, що я здогадаюся, що він хоче притягнути особу до адміністративної відповідальності.

    Зробивши такі висновки, суд, вважаючи, що він вгадав мета посадової особи, самостійно, за власною ініціативою збуджує цивільну справу. У той же час, якщо суд отримає документи про заподіяння шкоди будь-якій особі без заяви із зазначенням засобів правового захисту, всі ці документи будуть вислані назад

    особі, так як порушення справи без явно вираженої волі зацікавленої особи неприпустимо.

    Таким чином, можна сказати, що в цивільному судочинстві застосовуються подвійні стандарти: всі справи в цивільному суді порушуються виключно за наявності заяви зацікавлених осіб, а ось справи про адміністративні правопорушення порушуються за особистою ініціативою суду.

    Судове провадження у справах про адміністративні правовідносинах завжди ставилося до публічного виробництва. І, незважаючи на те, що новий ЦПК РФ не виділяє цю категорію справ в окреме провадження, є всі підстави вважати, що ця категорія справ повинна, крім КпАП РФ, регулюватися підрозділом III ЦПК РФ «Провадження у справах, що виникають з публічних правовідносин».

    Відповідно до ч. 1 ст. 204 АПК в заяві повинні бути вказані вимоги заявника про притягнення до адміністративної відповідальності. Постанови ВАС РФ і статті АПК РФ, що передбачають неможливість порушення справи про адміністративні правопорушення можуть бути застосовані відповідно до п. 4 ст. 1 ГПК РФ - за аналогією закону. Навіть якщо припустити, що дана категорія справ не відноситься до публічного судочинства, відсутність в нормах КоАП РФ і ЦПК РФ вимоги про подачу заяви по даній категорії справ, не дає можливості суду самостійно за своєю ініціативою порушити цивільну справу.


    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити