У статті обговорюються проблеми наукового забезпечення стратегічного планування розвитку регіонів Російської Федерації. Представлені науково-методичні підходи та інструменти вирішення зазначених проблем.

Анотація наукової статті з соціальної та економічної географії, автор наукової роботи - Морозов С. І., Смирнов Е. Б.


The article discusses the scientific support of the strategic planning as applied to Russian regional development. The author describes a number of methodological approaches and tools indispensible for this task.


Область наук:
  • Соціальна та економічна географія
  • Рік видавництва: 2011
    Журнал: Проблеми сучасної економіки

    Наукова стаття на тему 'Проблеми наукового забезпечення стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону '

    Текст наукової роботи на тему «Проблеми наукового забезпечення стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону»

    ?ЕКОНОМІЧНІ ПРОБЛЕМИ РЕГІОНІВ І ГАЛУЗЕВИХ КОМПЛЕКСІВ

    ПРОБЛЕМИ НАУКОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНУ

    С.І. Морозов,

    губернатор, голова Уряду Ульяновської області,

    кандидат економічних наук

    Є.Б. Смирнов,

    професор кафедри економіки будівництва Санкт-Петербурзького державного архітектурно-будівельного університету,

    доктор економічних наук Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    У статті обговорюються проблеми наукового забезпечення стратегічного планування розвитку регіонів Російської Федерації. Представлені науково-методичні підходи та інструменти вирішення зазначених проблем.

    Ключові слова: регіон, регіональний розвиток, соціально-економічний розвиток, соціально-економічний потенціал, наукове забезпечення.

    УДК 338.24 ББК 65.9

    Для управління регіональним розвитком в Росії довгий час використовувався обмежений набір інструментів, який зводився в основному до бюджетних трансфертів і федеральних цільових програм. Сучасні інструменти в систему державного управління регіональним розвитком впроваджуються надзвичайно повільно. По-перше, проведення адміністративної реформи та впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, зосередилося в основному на федеральному рівні державної влади. В силу цього важко визначити якість регіонального управління, виділити показники розвитку російських регіонів, зафіксувати їх зв'язаність з діями органів федерального рівня державної влади. По-друге, відсутня визнана типологія регіонів, що дозволяє диференціювати названі показники для кожного типу територій, а на підставі цього визначити по відношенню до них параметри державної політики. По-третє, відсутні механізми узгодження та синхронізації стратегій регіонального розвитку суб'єктів Російської Федерації, стратегій розвитку муніципальних утворень і федеральних галузевих стратегій. В результаті міжрегіональна кооперація фактично відсутня, бюджетні кошти використовуються недостатньо ефективно. Федеральні цільові програми не вирішують цієї задачі. По-четверте, відсутня затверджена генеральна схема просторового розвитку Російської Федерації, в якій були б позначені федеральні пріоритети щодо розвитку конкретних регіонів країни, покликаних забезпечити і підтримати рішення загальнонаціональних завдань. По-п'яте, різні аспекти діяльності територіального планування «рознесені» по різних відомствах. Реформи інфраструктур (транспорт, зв'язок, енергетика, ЖКГ) і в цілому наслідки реалізації пакету реформ на територіальному рівні не скоординовані і не синхронізовані. По-шосте, втрачена культура планування використання території. Аналітична модель нової просторової організації

    країни не затребувана в правозастосовчій та бюджетному процесі [6].

    Високий рівень диференціації регіонів за рівнем соціально-економічного розвитку, зміна макроекономічних умов, що призвело до масштабної економічної кризи, вимагають нового підходу до регулювання регіонального розвитку, спрямованого на забезпечення цілісності, комплексності процесів соціально-економічного розвитку в масштабах всієї країни і в той же час дозволяє врахувати їх своєрідність в рамках окремого регіону.

    Для цього необхідна продумана федеральна політика регіонального розвитку. Вона повинна являти собою законодавчо оформлену систему правових, фінансово-економічних та організаційних заходів, що визначають діяльність федеральних органів державної влади, їх територіальних органів, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, спрямовану на досягнення цілей і рішення задач політичного, економічного і соціального розвитку регіонів відповідно до основних напрямків внутрішньої і зовнішньої політики держави. Мета такої політики має полягати в забезпеченні збалансованого розвитку регіонів, що передбачає, з одного боку, скорочення міжрегіональних відмінностей в рівні соціально-економічного розвитку суб'єктів Російської Федерації, з іншого боку - забезпечення балансу між нарощуванням економічного потенціалу регіону і забезпеченням комфортного середовища проживання для жителів відповідних територій [7].

    Реалізація регіональної політики держави повинна мати міцну науково-методологічну базу, одним з ключових елементів якої, на нашу думку, є стратегічне планування соціально-економічного розвитку регіону. В сучасних умовах необхідно формування, по суті, нової галузі управлінської діяльності - стратегічного регіонального управління - пронизує

    1 88

    © ПТЕ, 2011

    всі ланки управління регіональної соціально-економічної системи. У науковій літературі представлені результати досліджень російських вчених, які показують, що створення ефективної системи стратегічного планування може бути більш значущим чинником соціально-економічного розвитку регіону, ніж наявність природних ресурсів. [1,4,8].

    Це означає, що однією з перших завдань, яке постає перед органами державної влади регіонів, стає завдання оволодіння методологією та інструментарієм регулювання економічних і соціальних процесів в стратегічній перспективі.

    Разом з тим, і сама наукова база стратегічного планування на регіональному рівні потребує вдосконалення і розвитку, існує ще багато невирішених теоретичних, методологічних і методичних проблем в цій галузі. Центральне місце серед них займає проблема створення наукових основ стратегічного управління і планування комплексного соціально-економічного розвитку регіонів як системи теоретичних, методологічних і методичних положень, які розкривають сутність, принципи, завдання та організацію стратегічного територіального планування, порядок формування стратегічних орієнтирів і цілей територіального розвитку, механізму їх реалізації.

    Перш за все, слід вказати на проблему вдосконалення теоретичних і методологічних основ формування стратегії соціально-економічного розвитку регіону, оскільки в сучасних умовах зовнішня економічне середовище зазнає постійних, часто різким (криза), змін. Тому управління регіональним розвитком повинно включати в себе підсистему стратегічного управління, яка дозволить забезпечити збалансоване і сталий розвиток. Зауважимо при цьому, що підсистеми стратегічного і оперативного управління повинні застосовуватися комплексно, вони повинні бути взаємообумовлені і взаємопов'язані.

    У складній соціально-економічній територіальної системі, якою є регіон, системоутворююча роль належить саме системі управління, перетворюючої набір різних компонентів - людей, природних ресурсів, виробничих фондів, інфраструктури, духовних цінностей і т.п. в якусь цілісну спільність, здатну досягати поставлених цілей.

    Більш того, тільки система управління соціально-економічним розвитком регіону здатна формувати стратегічні та оперативні цілі так, щоб задовольнялися потреби навколишнього світу і потреби об'єкта управління в цілому і його елементів. При цьому слід враховувати, що в умовах демократії як політичної основи сучасного суспільства і ринкової економіки як форми економічної взаємодії такі цілі носять, як правило, не директивний, а рекомендаційний характер. Проте, системоутворююча роль цих цілей зберігається. Система управління передбачає вироблення рішень і дій, що управляють, забезпечують переклад регіону в бажаний стан, відповідне поставленої мети. Дана обставина ще більше підкреслює її системоутворюючу роль.

    Управління соціально-економічним розвитком регіону здійснюється в рамках закономірностей загальної теорії управління стосовно до складних систем, під якими прийнято розуміти системи, що характеризуються браком інформації для ефективного управління [2,3,5]. Головна з таких закономірностей - наявність прямого і зворотнього інформаційного зв'язку суб'єкта управління з об'єктом управління і зовнішнім середовищем, а також комплексу матеріальних зв'язків (речових, енергетичних, людських), які виникають в процесі виробництва (в тому числі відтворення), споживання і обміну.

    Однак розгляд феномена управління лише з позиції кібернетичного підходу, обмежуючись інформаційної природою керуючих впливів і зворотного зв'язку, не дає можливості комплексно підійти до основних властивостей системи управління розвитком регіону. Головну увагу в цьому аспекті необхідно зосередити на суб'єктах і об'єк-

    /

    ектах управління, механізми і результати здійснення управляючих впливів, їх змістовному обґрунтуванні та наповненні.

    В теорії управління ще не досягнуто єдиного розуміння того, як саме структурувати об'єкт управління, під яким ми в даному випадку розуміємо регіон. Справа в тому, що регіон сам є складною соціально-економічною системою, що складається з взаємозв'язаних елементів і виступає як певна цілісність [8]. При цьому властивості регіону як єдиного цілого визначаються не тільки і не стільки властивостями окремих складових його елементів, скільки властивостями його структури, що відбиває взаємозв'язки складових частин системи. Структурні зв'язку мають відносну незалежністю від елементів і можуть виступати як інваріант при переході від однієї системи до іншої, переносячи закономірності, виявлені і відображені в структурі однієї з них, на інші. Одна і та ж система може бути представлена ​​різними структурами в залежності від стадії пізнання і аспектів розгляду об'єкта управління. Цим і пояснюється різноманіття, часто суперечливість в спробах визначення регіону як складної системи.

    У загальній теорії систем при розгляді проблеми існування і функціонування складної багатокомпонентної системи як єдиного цілого, що володіє новими інтегральними внекомпонентнимі властивостями, присутні різні тлумачення взаємовпливу елементів системи. Прихильники плюралістичного напряму виходять з того, що взаємовплив елементів системи не обумовлено поділом на «визначають» і «визначаються». Представники моністичного підходу вважають за можливе виділення на певних етапах функціонування системи домінуючого елементу, що має системоутворюючий характер [8].

    Відзначимо, що і сам суб'єкт управління регіоном носить складний характер і включає в загальному випадку суб'єкти державного, муніципального та господарського управління, кожен з яких діє в межах своїх повноважень. Однак в рамках стратегічного підходу до управління соціально-економічним розвитком регіону в якості ведучого, домінуючого суб'єкта управління слід розглядати регіональні органи державної влади, кваліфікуючи участь інших суб'єктів в процесі управління як чинники впливу.

    Тоді сутність стратегічного управління соціальноекономічних розвитком регіону може складатися в цілеспрямованому впливі регіональних органів влади з залученням інших суб'єктів впливу на всі складові структурні елементи, забезпечуючи ефективне функціонування та розвиток регіону в довгостроковій перспективі.

    Під розвитком регіону в загальному випадку прийнято розуміти комплексний процес змін його екологічної, економічної, соціальної, просторової, політичної та духовної сфер, що приводить до їх якісних перетворень і, в кінцевому рахунку - до змін умов життя людини [4]. Тоді підсистема стратегічного управління може розглядатися як сукупність суб'єкта та об'єкта управління, взаємодіючих на основі керуючого впливу і зворотного зв'язку з метою забезпечення стійких і довгострокових якісних і кількісних параметрів розвитку. При цьому слід зазначити, що, незважаючи на відмінність завдань «функціонування» і «розвитку» регіону, елементний склад системи управління залишається єдиним, відображення відмінностей відбувається в їх змістовному наповненні.

    Теоретичною основою розробки стратегічного підходу до управління регіоном є результати дослідження закономірностей, що визначають його розвиток.

    Розглянемо суть таких закономірностей більш детально. В першу чергу тут слід вказати на відповідність системи управління об'єкту управління. Ця закономірність є формою прояву основного закону суспільного розвитку - закону відповідності продуктивних сил і виробничих відносин, що характеризує нерівномірність розвитку громадських систем. Характер і результативність процесів соціально-економічного розвитку в регіоні безперервно змінюється, що обумовлює протиріччя, суть якого полягає в невідповідності суб'єкта й об'єкта управління. це протидії-

    1 89

    речіе стимулює постійне вдосконалення всіх елементів системи управління регіоном і становить сутність розглянутої закономірності.

    Інша закономірність полягає в посиленні економічного характеру управління регіоном і випливає із суті сьогоднішнього етапу реформування економічного механізму управління господарством країни, її регіонів і муніципальних утворень. Ця закономірність проявляється через формування та реалізацію економічних інтересів усіх суб'єктів управління і господарювання, які взаємодіють у сфері соціально-економічного розвитку регіону і управління цим процесом. В результаті не тільки у суб'єктів бізнесу, а й у органів управління регіоном виникає мотивація пошуку економічно ефективних варіантів вирішення проблем розвитку регіону.

    При цьому слід зауважити, що розглянута закономірність має двоїстий характер, бо може стимулювати прийняття економічно привабливих, але не цілком прийнятних з позиції реалізації соціальних або екологічних інтересів рішень. Тому прояв цієї закономірності має розглядатися через призму дотримання встановлених вимог і пріоритетів гуманітарного характеру.

    У сукупності зазначені закономірності можна розглядати, на нашу думку, в якості теоретичної бази стратегічного управління соціально-економічним розвитком регіону.

    Проблемами методологічного і методичного характеру в області стратегічного управління соціально-економічним розвитком регіону, на наш погляд, є:

    • недосконалість методичного забезпечення аналізу стартових умов і передумов соціально-економічного розвитку регіону;

    • відсутність чітких критеріїв і прийнятої системи оцінки ефективності стратегічних рішень;

    • відсутність наукового забезпечення цілей стратегічного управління розвитком регіону, формування механізму їх досягнення;

    • необхідність пошуку найбільш ефективних форм стратегічного партнерства влади і бізнесу, розробки нормативно-правового та методичного забезпечення їх взаємодії.

    Розробка прогнозно-аналітичних матеріалів, на основі яких формується стратегія, повинна спиратися на результати аналізу стартових умов і вихідних передумов соціально-економічного розвитку регіону.

    Практика стратегічного планування свідчить про те, що цього важливого етапу формування стратегії не приділяється належної уваги. Обумовлено це слабкою наукової розробленістю проблем стратегічного аналізу стартових умов розвитку регіону, перш за все в частині оцінки рівня і якості життя населення. Наприклад, екологічна обстановка є ключовим фактором, що визначає одну з найважливіших складових якості життя населення - стан його здоров'я. Екологічні вимоги виступають в якості істотних обмежень при обґрунтуванні стратегічних рішень в сфері економіки. У зв'язку з цим практика гостро потребує наукових рекомендаціях, що дозволяють комплексно оцінити вплив екології на якість життя населення, розробити науково обґрунтовані стандарти якості навколишнього середовища.

    У сучасних умовах розвитку місцевого самоврядування регіональні органи влади покликані, зокрема, забезпечувати фінансову підтримку прийнятих ними рішень, в тому числі і стратегічного характеру. У зв'язку з цим велике значення набуває проблема нового стратегічного вибору адміністративно-територіального утворення, що припускає орієнтацію, в першу чергу, на ефективне використання власного соціально-економічного потенціалу. Вирішення цієї проблеми обумовлює необхідність розробки наукових основ комплексної оцінки величини та ефективності використання соціально-економічного потенціалу території. У зв'язку з цим відзначимо, що в даний час ще немає єдності в розумінні сутності територіального соціально-економічного потенціалу. Так, більшість дослідників про-

    суждать в основному економічний аспект територіального потенціалу, а вихідного змістовному поняттю «потенціал» відповідають різні дефініції: «можливості» або «резерви», які можуть при певних умовах бути задіяні, з одного боку, або якась «сукупність ресурсів» з іншого. Ми вважаємо, що для комплексної оцінки слід використовувати поняття не економічні, а соціально-економічного потенціалу. Адже дослідження тих чи інших складових власне економічного потенціалу території неминуче призводить до включення в розгляд соціального аспекту, що визначається відносинами між людьми в процесі його створення, підтримки і використання. Тому соціально-економічний потенціал регіону характеризує можливості його стратегічного розвитку при використанні всього комплексу територіальних ресурсів, особливостей існуючої та перспективної структури його господарства, наявних резервів підвищення готовності (соціально-психологічної, нормативно-правової, науково-методичної, професійної тощо) населення, владних структур до розробки і реалізації стратегії розвитку. [8]

    Оцінка стартових умов і передумов стратегічного розвитку регіону передбачає також комплексну оцінку ситуації тут економічної ситуації, виявлення основних тенденцій її зміни, що обумовлює, в свою чергу, створення наукового забезпечення відповідних аналітичних робіт. Так, наприклад, вимагають дослідження методологічні та методичні проблеми аналізу регіонального товарного ринку; сформованої структури економіки регіону з метою виявлення різного роду невідповідностей і деформацій, визначення резервів її модернізації з урахуванням необхідності істотного поліпшення якості життя населення; діючого в регіоні господарського клімату і т.п. Безумовно, за окремими напрямами аналітичних робіт сьогодні є методологічні та методичні пропозиції, однак необхідна комплексна оцінка ситуації на території економічної ситуації, що проводиться на єдиній науковій основі.

    Стратегічний аналіз має на увазі в якості неодмінного етапу виявлення та оцінку внутрішніх закономірностей розвитку регіону, а також вплив на неї зовнішніх чинників, що, власне, і надає стратегічний характер документам, що розробляються. Результати зазначених аналітичних робіт повинні бути представлені у вигляді, що дозволяє дати об'єктивну інтегральну оцінку ситуації на території початкової стартовою соціально-економічної ситуації, що також вимагає створення відповідного наукового забезпечення.

    Одна з ключових проблем стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону пов'язана з обґрунтуванням його стратегічного вибору, формуванням цілей і пріоритетів регіону на довгострокову перспективу. Традиційно слабкою ланкою стратегічного планування є цілепокладання. Цілі формулюються розпливчасто, їх часто неможливо виміряти і, відповідно, оцінити ступінь їх досягнення. Це вимагає вдосконалення наукового забезпечення цілепокладання.

    У процесі стратегічного планування виникає проблема розробки регіональної соціально-економічної політики, яка виступає в якості компоненти системи управління регіоном. Слід зазначити, що сьогодні немає однозначного тлумачення такої значущої категорії, як регіональна політика. Так, під регіональною політикою в Російській Федерації прийнято розуміти систему цілей і завдань органів федеральної влади щодо управління політичним, економічним і соціальним розвитком регіонів країни, а також механізм вирішення цих завдань. У той же час, мова може йти про регіональну політику, що проводиться власне органами регіонального управління на підвідомчій території. У зв'язку з цим виникає завдання створення наукового забезпечення формування та реалізації регіональної соціально-економічної політики, спрямованої на досягнення стратегічних цілей розвитку регіону.

    В останні роки практично у всіх російських регіонах для вирішення проблем наукового забезпечення процесу управління соціально-економічним розвитком застосовується

    програмно-цільовий підхід. У сучасних умовах формування і реалізація програм соціально-економічного розвитку регіонів стає дієвим інструментом державного регулювання і планування. Цільові програми є одним з найважливіших засобів реалізації структурної політики держави, активного впливу на виробничі та економічні процеси. Формування регіональних програм соціально-економічного розвитку сьогодні найбільш актуальне і перспективний напрям програмно-цільового планування в нашій країні. Це обумовлено тим, що підтримання необхідних територіальних пропорцій в економіці, недопущення надмірної диференціації регіонів за рівнем соціально-економічного розвитку, забезпечення ефективного функціонування загальноросійського ринку є найважливішими аспектами модернізації російської економіки і її сталого розвитку.

    Незважаючи на всі переваги такого підходу, аналіз досвіду розробки і реалізації регіональних програм в нашій країні дозволяє виявити ряд проблем, що знижують ефективність їх використання. До них можна віднести недостатньо повний облік регіональної специфіки, нечітку постановку цілей і завдань, дублювання заходів по їх досягненню на різних рівнях управління, недостатнє фінансове забезпечення. Гостро стоять також проблеми, пов'язані з розмежуванням відповідальності і зайвою бюрократизацією. Для їх вирішення необхідно не тільки вдосконалення програмно-цільового підходу в частині механізму реалізації

    /

    цільових програм, але також пошук і впровадження нових підходів, форм і методів управління.

    Одним з таких підходів, який широко використовується в державному управлінні в зарубіжних країнах (США, Німеччина, Англія, Австрія, Японія, Австралія та ін.) Є проектне управління. Поширення проектно-орієнтованого підходу в управлінні територіями пов'язано з тим, що воно дозволяє більш чітко визначати цілі, більш раціонально розподіляти ресурси, планувати роботи з урахуванням наявних ризиків і можливостей, своєчасно реагувати на виникаючі зміни і відхилення. В Японії, наприклад, методологія проектного управління покладена в основу державної стратегії соціально-економічного розвитку країни. Більш того, за даними Японської асоціації управління проектами №1 ^) все інвестиційно-будівельні проекти, які здійснюються в рамках програм розвитку територій, оцінюються і реалізуються за допомогою технологій проектного управління. У Росії ж за оцінками дослідників - не більш 1,5-2% від їх загальної кількості [9]. Таким чином, в нашій країні методи проектного управління використовуються ще недостатньо широко, незважаючи на те, що їх впровадження в організацію управління соціально-економічним розвитком регіону має великий нереалізований потенціал.

    Зазначені проблеми показують необхідність стратегічного підходу до управління регіоном і розробки відповідного науково-методичного забезпечення процесу формування регіональної стратегії соціально-економічного розвитку.

    література

    1. Белов А.В. Інституційне середовище та економічний розвиток: оцінка взаємозв'язку і емпірична перевірка на прикладі Далекосхідного регіону // Вісник СПбГУ. - 2003. Сер. 5. Вип. 3.

    2. Бондаренко Н.І. Довгостроковий прогноз і управління багаторівневими соціально-економічними системами: методологія; теорія; практика. Великий Новгород: Изд-во Новгород. держ. ун-ту ім. Яр. Мудрого, 2000..

    3. Вінер Н. Кібернетика, або управління і зв'язок в тварині і машині. 2-е изд. - М .: Наука, Головна редакція видань для зарубіжних країн, 1983.

    4. Гневко В.А., Рохчін В.Є. Стратегічний аналіз соціально-економічного розвитку регіону: принципи, основні напрямки, проблеми. - СПб .: ІРЕ РАН, Іуе, 2004.

    5. Грінчель Б.М., Костильова Н.Є. Методологія і практика міського стратегічного планування. - СПб .: ІРЕ РАН, 2000..

    6. Концепція Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації. http://www.minregion.org.ua/OpenFile. ashx / Download? AttachID = 184.

    7. Концепція вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації (проект документа). http: //www.minregion. ru / OpenFile.ashx / 2009_01_29_concept.doc. АІасР | Ю = 2172.

    8. Рохчін В.Є., Знам'янська К.М. Проблеми наукового забезпечення стратегічного планування розвитку муніципальних утворень. - СПб: Північно-Західний філ-л РНЦГМУ, 2000..

    9. Товкайло М. Кудрін: інноваційний сценарій Мінекономіки посилить залежність Росії від нафти // Відомості. - 2011. - 18 берез. http://www.vedomosti.org.ua/ politics / news / 1213781 / kudrin_innovacionnyj_scenarij_minekonomiki_usugubit # ixzz1M2Qrt3GA.

    1 9 1


    Ключові слова: регіон / регіональний розвиток / Соціально-економічний розвиток / соціально-економічний потенціал / наукове забезпечення / region / Regional development / socio-economic development / socio-economic potential / scientific support

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити