Досліджується понятійний апарат концепції координації, її поняття, сутність, значення для ефективності державного управління. Розглянуто теоретичні погляди на це явище, в яких координація постає в якості опції, методу, принципу управління.

Анотація наукової статті з історії та археології, автор наукової роботи - Бучакова Марина Олександрівна


Coordination in Administration: Theoretical Approaches

The article investigates the conceptual structure of the 'coordination'Concept, its notion, essence, and significance for the effectiveness of state administration. The author considers the theoretical views on this phenomenon, where coordination is presented as a function, method, and principle of administration.


Область наук:
  • Історія та археологія
  • Рік видавництва: 2009
    Журнал
    Науковий вісник Омської академії МВС Росії
    Наукова стаття на тему 'Координація в управлінні: теоретичні підходи'

    Текст наукової роботи на тему «Координація в управлінні: теоретичні підходи»

    ?теоретика

    УДК 342

    Координація в управлінні: теоретичні підходи

    © М. А. Бучакова * 2009

    Досліджується понятійний апарат концепції координації, її поняття, сутність, значення для ефективності державного управління. Розглянуто теоретичні погляди на це явище, в яких координація постає в якості опції, методу, принципу управління.

    Ключові слова: координація, управління, узгодження, взаємодія.

    Управління як найважливіша функція будь-яких організованих систем (технічних, соціальних, біологічних) забезпечує необхідний режим діяльності, досягнення поставлених цілей, ефективність їх функціонування. Теорія і практика управління пропонують різні способи, методи, форми, спрямовані на досягнення поставлених завдань і цілей, і дозволяють виробити стратегію, тактику, комплекс засобів і прийомів для їх ефективного досягнення.

    «Найбільш загальною метою управління є гомеостаз - забезпечення динамічної рівноваги між системою і середовищем, збереження її якісної визначеності всупереч руйнівним діям, подолання протиріч між елементами системи, системою та зовнішнім середовищем. Посилюючи або послаблюючи внутрішні процеси, комбінуючи їх і т. Д., Суб'єкт домагається збереження системи і підвищення рівня її організованості » '.

    Одним з факторів гармонізації суспільних відносин в галузі управління є координація. Звернемося до значення цього слова, координація - узгодження, приведення у відповідність 2. Розумні словники російської мови дають аналогічне тлумачення координації, визначаючи її як «співвідношення, узгодженість, встановлення доцільного співвідношення між якимись діями» 3.

    В такому ж розумінні термін «координація» увійшов в науковий обіг і використовується для позначення діяльності, що забезпечує узгодженість тих чи інших заходів 4.

    Розробка концепції координації в системі державного управління передбачає з'ясування основних досягнень економічних, політичних і правових наук, що сприяє створенню методологічної основи досліджуваного феномена як в правовій, економічній, політологічної, так і в інших наукових сферах. Як вказував П. Н. Федосєєв, «всебічна розробка методологічних проблем правової науки допоможе краще пов'язати її з життям, глибше розкривати основні процеси в розвитку політичної і правової надбудови суспільства» 5. Дослідження ж наукової думки класичної школи управління дозволяють усвідомити роль координаційних процесів в сучасних державних структурах і оцінити їх вплив на ефективність організації управлінських систем.

    Засновником теорії координації є видатний теоретик і практик управління А. Файоль. Він першим прийшов до висновку, що теорію організації слід застосовувати не тільки до виробництва, але і до державного управління, визначив місце координації в структурі управлінської діяльності. Важливим науковим досягненням А. Файоля

    У нашому журналі публікується вперше.

    *

    став принципово новий підхід до аналізу управлінського процесу. На відміну від представників американської школи наукової організації праці, він розглядав управління як універсальний процес, що складається з декількох взаємопов'язаних функцій. Координація, за Файолем, виступає однією з основних функцій управління. У роботі «Загальне і промислове виробництво" 1916 р вчений виділяє шість основних функцій соціальної організації. Поряд з технічної, комерційної, фінансової, страхової, облікової він називає адміністративну, підкреслюючи, що адміністративні операції «... утворюють особливу функцію, яка зазвичай позначається ім'ям управління, і властивості і межі якої. визначаються досить незадовільно »6.

    Розкриваючи зміст і значення управління, поряд з передбаченням, організацією, Розпорядництво і контролем вчений називав узгодження, за допомогою якого зв'язуються, об'єднуються і поєднуються всі дії і зусилля. Він переконливо показав, що узгодження (координація) забезпечує нормальне і ефективне функціонування того чи іншого організму, пропорційність і гармонію руху всіх його складових частин до наміченої мети 7. «Координувати - це значить узгодити всі операції в підприємстві таким чином, щоб полегшити його функціонування і успіх. Це означає надати матеріального і соціального організму кожного відділу належні пропорції, щоб вони могли надійно і економно виконувати свої функції. Це означає враховувати щодо кожної операції - технічної, комерційної, фінансової і т. Д. - ті зобов'язання і слідства, які вона тягне за собою для всіх інших операцій підприємства. Це означає співставляти витрати з фінансовими ресурсами, протяжність нерухомості і устаткування з потребами виробництва, постачання зі споживанням, збут з розмірами виробництва. Узгодження має своєю метою кожному елементу соціального організму надати можливість виконувати свою приватну роль в злагоді з іншими елементами »8.

    Даний термін досить широко використовується в управлінській діяльності та застосовується як в соціальному, так і в державному управлінні. Повернули поширення і в загальнотеоретичних, і галузевих юридичних науках. Проблема координації в організованих системах входить в коло наукових досліджень великих методологічних напрямків економічних і юридичних наук, проте у вітчизняній навчальній і науковій літературі ця тема в достатній мірі не представлена ​​9. Мало хто положення, що зачіпають зазначені питання, знайшли відображення в наукових роботах і навчальної літературі, в яких координація не була предметом спеціального дослідження 10.

    У той же час нормативні правові акти, що закріплюють узгодження діяльності органів державного і муніципального управління, як правило, здійснюють його через поняття координації.

    У 70-80-і рр. ХХ ст. координація привертала пильну увагу теоретиків, що займаються розробками в галузі державного і адміністративного права. У цей період було проведено кілька фундаментальних досліджень, присвячених вивченню координації в системі державного управління, її ролі та значенню в ньому в якості необхідної умови, функції, методу, що сприяє підвищенню ефективності управлінської діяльності, що забезпечує належну узгодженість між усіма елементами, складовими систему управління. Хоча є значна кількість публікацій з питань координації того періоду, зазначена проблематика розглядалася вченими по-різному і досить суперечливо.

    Відбулися радикальні зміни в системі управління державою в останні десятиліття, закріплення принципу поділу влади, створення системи місцевого самоврядування, а також принципово інших взаємин між органами публічної влади різних рівнів вимагають нових підходів до вивчення даного феномена з урахуванням сучасних реалій і прогнозованих перспектив. Проблема координації, що має важливе методологічне значення в управлінських процесах, набуває особливий інтерес прикладного характеру.

    Аналіз наукових праць вчених в галузі державного і муніципального управління, нормативних правових актів, що регламентують процеси узгодження, показує, що існують серйозні відмінності описово-пояснювальних інтерпретацій координації в найважливіших аспектах і невизначеність оформлення її в правовий статус державних, муніципальних органів в Російській Федерації. Дана обставина, безумовно, свідчить про її складності і багатоплановості. Дискусія, розпочата ще в ХХ столітті представниками різних наукових шкіл, не привела до згоди щодо статусу цього феномена. Координацію розглядають як функцію, метод, принцип управління, один з процесів в соціальних організаціях, ототожнюють з такою функцією управління, як організація 11.

    Крім того, координація, будучи невід'ємною властивістю управління, набуває філософське, етичне, психологічне і іншого звучання в контексті її включеності в механізми взаємодії природи, людини, суспільства в залежності від тих напрямків наукової діяльності, які підлягають дослідженню. Переконливим аргументом на користь даного наукового тези відно-

    4

    Науковий вісник омської академії МВС Росії № 2 (33), 2009

    сительно філософського підходу до управління нам представляється цитата професора Г. В. Атаманчука: «.в філософській літературі управління аналізується з точки зору прояву в ньому сутнісних самоврядних властивостей суспільства. Воно визнане історичним феноменом, що містить і заломлюючим в собі багато діалектичні закономірності природи, суспільства і мислення »12.

    Безсумнівно, що координація, будучи невід'ємною властивістю управління, набуває певні властивості самої управлінської системи. І в цьому, зокрема, прав А. А. Максур, відзначаючи, що «координаційна діяльність має на увазі існування специфічних, а саме координаційних, зв'язків і відносин, що, в свою чергу, передбачає відповідні організаційно-інституційні форми співпраці, засновані на компетенції відповідних органів і посадових осіб »13.

    Дана аргументація властивостей координації в повній мірі відповідає думку відомого фахівця із соціального управління В. Г. Афанасьєва. При дослідженні системи наукового управління суспільством вчений дійшов висновку про те, що цілісним системам, до числа яких належить і система соціального управління, притаманні свої специфічні зв'язки. На його думку, «координація - це певна узгодженість, пригнанность компонентів цілого один до одного, той особливий характер їх взаємної залежності, який забезпечує динамічну рівновагу системи». Автор при цьому підкреслює, що при наявності яскраво виражених відносин координації має місце складне переплетіння причин і наслідків, різноманіття причин одного і того ж слідства або безліч наслідків при тій же самій причині »14. Одночасно в цілісній системі, поряд з координацією, вчений виділяє субординацію частин або субординаційні зв'язку. Субординація позначає підпорядкованість і підпорядкованість, вказує на особливе місце і неоднакове значення кожної з субординаційних частин в системі 15.

    Професор Ю. М. Козлов, який досліджував теоретико-правові аспекти координації, прийшов до висновку про багатоаспектність цієї категорії. Вчений розглянув її в широкому і вузькому сенсах. У широкому сенсі дана категорія виступає, на його думку, як загальне властивість управління, що має місце в будь-яких управлінських відносинах. Координація у вузькому сенсі - встановлення узгодженості між індивідуальними роботами в діяльності того чи іншого органу державного управління або по окремих спеціальних питаннях 16. Більш того, він в теоретико-практичному значенні запропонував розглядати координацію як складний, багатогранний феномен в таких аспектах: координація - елемент управлінської

    (Адміністративної) функції, т. Е. Елемент управління; координація - невід'ємний елемент будь-якої функції управління; координація не є самостійною функцією управління; координація є функція управління (як процесу) і діяльності апарату управління; координація збігається з керуванням, складаючи його зміст; координація - мета управління; координація означає узгодженість дій тільки об'єктів управління; координація означає узгодженість дій тільки несупідрядними сторін, що беруть участь в процесі управління; координація - метод управління 17. Проте заслугою Ю. М. Козлова є те, що він розглянув координацію як комплексної категорії, в той час як багато вчених досліджували окремі її аспекти.

    Так, на думку А. Е. Луньова, координація виступає як «узгодження і встановлення доцільного співвідношення дій різних органів, їх структурних підрозділів та службовців для досягнення певних цілей з найменшими витратами сил і засобів». Розмірковуючи над властивостями даного феномена з позицій науки адміністративного права, вчений приходить до висновку, що координація повинна бути віднесена до методів управління, за допомогою яких органи влади реалізують свої функції 18. У поглядах Ю. А. Тихомирова координація виступає в якості функції органу управління 19.

    Е. Старосьцяк, який досліджував цілі і завдання, які покликана вирішувати координація, зробив висновок про її основне призначення - у створенні умов для адміністративної співпраці у вирішенні загальної для них соціальної проблеми. «Місце координації в управлінському циклі визначено тільки на підготовчому етапі до практичного державного управління і тільки щодо адміністративних органів, т. Е. Суб'єктів, що становлять управлінську підсистему. Створення умов для співпраці (єдності дій) органів виконавчої влади здійснюється, перш за все, спеціальними вимогами правових документів, що зобов'язують їх координувати свою діяльність з діяльністю інших суб'єктів »20.

    Координація розглядалася в якості певного зв'язку між окремими об'єктами управління для забезпечення єдності їх дій, характер якої багато в чому визначається наявністю або відсутністю організаційної підпорядкованості між об'єктами і розподілом відповідальності в організації 21, з позиції її співвідношення з категорією «взаємодія». Так, С. А. Маєвський відзначав, що в сутнісному відношенні ці терміни єдині і є узгодженням дій, здійснюваних на різних рівнях. Дана категорія представляється йому більш глобальним явищем,

    ніж взаємодія, що використовується для повної взаємоув'язки дій при вирішенні конкретної задачі і служить конкретизацією координації 22. Дійсно, і в даний час співвідношення зазначених категорій становить безсумнівний інтерес, так як застосовується реальна підміна понять. Виходячи з етимології поняття «взаємодія» - це взаємний зв'язок, предметів, явищ, їх обумовленість одне одним; взаємна підтримка, узгодженість дій 23. Як бачимо, координація відповідає другому значенню поняття взаємодії. Однак в цілому категорія координації має ширше значення, так як узгодженість поширюється не тільки на дії суб'єктів, що характерно для взаємодії, але і на їх цільові установки. Вона є обов'язковим елементом планування, прогнозування та інших управлінських функцій.

    А. І. Казаннік розвинув наукові положення про мно-гоаспектності координації, розглядаючи дану категорію одночасно в якості опції і методу. Зокрема, вчений переконливо показав, що метод координації виступає обов'язковим компонентом будь-якого керівництва в тих випадках, коли один із суб'єктів управління підпорядкований іншому. Особливість методу координації, зазначає автор, полягає в тому, що його застосування передбачає можливість втручання в оперативну діяльність керованих об'єктів. Будь-яка передбачена законом міра за погодженням їх дій стає обов'язковим приписом для суб'єктів організації, діяльність яких координується. Разом з тим координація може виступати і як функція управління, призначенням якої є узгодження діяльності несупідрядними державних органів, різнорідних підприємств і організацій для комплексного вирішення територіальних, міжгалузевих і внутрішньовідомчих проблем 24.

    Особливість координації полягає в тому, що вона пронизує весь управлінський процес, починаючи від проекту до отримання кінцевого результату. Управлінські відносини координації спрямовані на узгодження дій органів, зіставлення цілей, ресурсів, форм і методів діяльності, взаємне пристосування для досягнення загальних цілей. Багато в чому від того, наскільки узгоджена (скоординована) управлінська діяльність, безпосередньо залежить і її ефективність.

    Координаційну сутність управління підкреслював Г. І. Петров, який стверджував, що управління є цілеспрямована організуюча діяльність щодо встановлення або зміни зв'язків, що забезпечують узгодженість (координацію) спільної праці і спільного життя людей 25. Суть управлінських відносин координації полягає в обміні інфор-

    ції про стан справ для об'єднання зусиль по досягненню спільної мети. При цьому інформативність управлінських відносин властива не тільки координації, а й усьому управлінського процесу.

    Н. А. Ігнатюк, обґрунтовуючи багатоаспектність досліджуваного поняття, зазначає, що «координація - поняття всеосяжне, властиве різним багатозначним явищам, що відповідає для досягнення певної мети за ініціативою якогось активного початку, що характеризується тривалими, стійкими зв'язками між центром координується системи і її частинами. Координація передбачає такий вплив на елементи координуються системи, яке змушує функціонувати ці системи узгоджено »26. Незважаючи на вірне перерахування властивостей, ознак координації, в даному визначенні присутні деяка абстрактність і неясність щодо« якогось активного начала », що ускладнює розуміння зазначеного терміну. Такого роду неоднозначність оцінок понятійного апарату координації, а також її властивостей, ознак і характеристик обумовлена ​​складністю даної категорії, її багатоплановістю.

    В даний час координація набуває нового звучання у зв'язку зі зростанням значення координації в управлінській діяльності, що визначено ускладненням управлінської діяльності, кардинальними змінами в системі державного управління. Конституційне проголошення принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову поставило задачу узгодження діяльності органів виконавчої влади з органами представницької влади, з Президентом Російської Федерації, а також між собою в процесі законотворчої діяльності. Механізмів і форм координації у вітчизняній адміністративній практиці є значно більше і більше істотних, ніж закріплено в нормативних правових актах. При цьому такі функції державного управління, як регулювання та координація, вийшли на перший план і стали найважливішими об'єктивними передумовами вдосконалення системи управління 27.

    Таким чином, теоретичні роздуми про координацію мають важливе прикладне значення, пов'язане з вдосконаленням координаційних відносин в сучасному світі. Вони дозволяють правильно оцінити вектор напрямку узгодження різних учасників управлінського процесу, їх розвиток в контексті вдосконалення управлінських відносин і досягнення бажаного результату. Дані тенденції адміністративних перетворень ведуть до посилення різноманітних координаційних зв'язків і створенню координаційних органів управління.

    1 Бахрах Д. Н., Російський Б. В., Старілов Ю. Н. Адміністративне право. - М., 2007. - С. 23.

    2 Див .: Словник іншомовних слів. - М., 1955. - С. 364.

    3 Див .: Словник російської мови. - М., 1963. - С. 287.

    4 Див .: Козлов Ю. М. Координація в управлінні народним господарством СРСР. - М., 1976. - С. 5.

    5 Федосєєв П. Н. Діалектика сучасної епохи. - М., 1966. - С. 337.

    6 Файоль А. Загальне і промислове управління / пров. з франц., науч. ред. і предисл. проф. Е. А. Кочеріна // Контролінг. - 1992. - С. 3.

    7 Див .: Файоль А. Вчення про управління // Наукова організація праці та управління. - М., 1965. - С. 362.

    8 Файоль А. Загальне і промислове управління / пров. з франц., науч. ред. і предисл. проф. Е. А. Кочеріна // Контролінг. - С. 11-12.

    9 Див .: Державна політика і управління. Рівні, технології, зарубіжний досвід державної політики та управління / під ред. Л. В. Сморгунова. - М., 2007. - С. 144.

    10 Про інтерес до координації свідчить кількість дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата і доктора наук. За даними каталогів Російської державної бібліотеки, з 1980 по 2008 4 дисертації присвячені питанням координації в області права: Михалева Н. А. Координація правотворчості в Російській Федерації: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1996; Максур А. А. Координаційна діяльність в правовій системі суспільства: дис. . канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2001; Забєліна Е. П. Координаційна функція органів місцевого самоврядування Російської Федерації: дис. ... канд. юрид. наук. - Омськ, 2005; Плігін Г. В. Координація як функція в діяльності адміністрації суб'єкта Російської Федерації: дис. ... канд. юрид. наук. - Томськ, 2002.

    11 Див .: Райзберг Б. А. Державне управління економічними і соціальними процесами. - М., 2006. - С. 32.

    12 Атаманчук Г. В. Теорія державного управління. - М., 2006. - С. 51.

    13 Максур А. А. Координація - найбільш перспективний метод побудови системи державної влади в Російській Федерації // Державна влада і місцеве самоврядування. - 2007. - № 9. - С. 3.

    14 Афанасьєв В. Г. Наукове управління суспільством. - М., 1968. - С. 11-12, 210-211.

    15 Там же. - С. 13.

    16 Див .: Козлов Ю. М. Указ. соч. - С. 17-18.

    17 Там же. - С. 17.

    18 Див .: Луньов А. Е. Демократизм радянського державного управління. - М., 1967. - С. 102; Його ж. Теоретичні проблеми державного управління. - М., 1974. - С. 148.

    19 Див .: Тихомиров Ю. А. Управлінське рішення. - М., 1972. - С. 35.

    20 Див .: Старосьцяк Е. Елементи науки управління. - М., 1965. - С. 112-113.

    21 Див .: Проніна В. С. Центральні органи управління народним господарством. - М., 1971. - С. 119.

    22 Див .: Маєвський С. А. Про правову природу державних комітетів. - М., 1964. - С. 70-73.

    23 Див .: Комплексний словник російської мови / під ред. А. Н. Тихонова. - М., 2005. - С. 81.

    24 Див .: Казаннік А. І. Координація в системі функцій місцевих Рад. - Томськ, 1980. - С. 27.

    25 Див .: Петров Г. І. Предмет науки соціального управління / Рад. гос-во і право. - 1968. - № 6. - С. 7

    26 Див .: Ігнатюк Н. А. Компетенція федеральних міністерств Російської Федерації. - М., 2003. - С. 58.

    27 Див .: Державна політика і управління. Рівні, технології, зарубіжний досвід державної політики та управління / під ред. Л. В. Сморгунова. - С. 11.


    Ключові слова: Координація / УПРАВЛІННЯ / ПОГОДЖЕННЯ / ВЗАЄМОДІЯ / COORDINATION / ADMINISTRATION / ADJUSTMENT / INTERACTION

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити