У статті розглядається, яким чином забезпечується самостійність дорадчо-консультативних органів в системі виконавчої влади. В основі лежить підхід до аналізу інституалізовані дорадчо-консультативних структур, розроблений в рамках теорії policy advicе. Метою роботи є виявлення специфіки формування дорадчо-консультативних структур у вітчизняній адміністративної традиції. В основі аналізу лежить пакет нормативно-правових документів, що регулюють процеси формування громадських рад як на федеральному, так і на регіональному рівнях (на прикладі Свердловської області). Аналіз показав, що самостійність громадських рад забезпечується шляхом переміщення відповідальності за їх формування від органів виконавчої влади до громадським палатам як інституціалізувати представникам громадянського суспільства. На федеральному рівні розширення повноважень громадської палати РФ зафіксовано в законі «Про громадській палаті Російської Федерації »від 4 квітня 2005 р No 32-ФЗ. Конкретизація цих повноважень проводилася через Стандарти діяльності громадської ради при федеральному органі виконавчої влади (Типове положення) 2014 року, 2015 і 2018 рр., проте невисокий юридичний статус Стандартів не дозволив повністю забезпечити «перезавантаження» громадських рад при федеральних органах влади в інтересах громадської палати РФ. На регіональному рівні, як показав досвід Свердловської області, громадським палатам в деяких випадках вдавалося закріпити свої повноваження законодавчо. Відповідно до закону Свердловської області від 19 грудня 2016 року No 151-ОЗ «Про громадський контроль в Свердловській області» регіональна громадська палата отримала право формувати половину членів громадських рад зі своїх членів та експертів. Аналіз того, яким чином забезпечується самостійність громадських рад в російській адміністративної традиції, був проведений вперше в науковій літературі.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Дьякова Олена Григорівна


ADVISORY BODIES "AT ARM'S LENGTH": INSTITUTIONALIZATION OF AUTONOMY (ON THE EXAMPLE OF THE SVERDLOVSK REGION)

The article discusses how the autonomy of advisory bodies in the executive system is ensured. It is based on the approach to the analysis of institutionalized advisory bodies developed within the framework of the theory of policy advice. The aim of the work is to identify the specifics of the formation of advisory bodies in the Russian administrative tradition. The analysis is based on a package of legal documents regulating the formation of public councils at both the federal and regional levels (using the example of the Sverdlovsk region). The analysis showed that the autonomy of Russian public councils is ensured by shifting responsibility for their formation from executive bodies to the Public Chambers as institutionalized representatives of civil society. At the federal level, the expansion of the powers of the Public Chamber of the Russian Federation is recorded in the law "On the Public Chamber of the Russian Federation "dated April 4, 2005 No. 32-FZ. Specification of these powers was carried out through the Standards of activity of public councils under federal executive authorities (Model Regulations) in 2014 року, 2015 and 2018. However, the low legal status of the Standards did not fully ensure the "reset" of public councils under federal authorities in the interests of the Public Chamber of the Russian Federation. At the regional level, as the experience of the Sverdlovsk region showed, in some cases the Public Chambers managed to consolidate their powers by law. In accordance with the law of the Sverdlovsk region dated December 19, 2016 No. 151-OZ "On public control in the Sverdlovsk region", the regional Public Chamber received the right to form half of the members of public councils from its members and experts. An analysis of how the autonomy of public councils in the Russian administrative tradition is ensured was carried out for the first time.


Область наук:

  • політологічні науки

  • Рік видавництва: 2019


    Журнал: Дискурс-Пі


    Наукова стаття на тему 'консультативно-дорадчий орган «на відстані витягнутої руки»: інституціоналізація САМОСТІЙНОСТІ (НА ПРИКЛАДІ Свердловської області)'

    Текст наукової роботи на тему «консультативно-дорадчий орган« на відстані витягнутої руки »: інституціоналізація САМОСТІЙНОСТІ (НА ПРИКЛАДІ Свердловської області)»

    ?УДК 342.518 DOI: 10.24411 / 1817-9568-2019-10308

    консультативно-дорадчі органи

    "На відстані витягнутої руки":

    інституціоналізація самостійності

    (На прикладі Свердловської області) *

    Дьякова Олена Григорівна,

    Інститут філософії та права Уральського відділення Російської академії наук, провідний науковий співробітник, доктор політичних наук, професор, Єкатеринбург, Росія, ORCID: 0000-0003-1665-0668, E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Для цитування: Дьякова Є.Г. Консультативно-дорадчі органи «на відстані витягнутої руки»: інституціоналізація самостійності (на прикладі Свердловської області) // Науковий журнал «Дискурс-Пі». 2019. № 3 (36). С. 120-133. doi: 10.24411 / 1817-9568-2019-10308

    анотація

    У статті розглядається, яким чином забезпечується самостійність дорадчо-консультативних органів в системі виконавчої влади. В основі лежить підхід до аналізу інституалізовані дорадчо-консультативних структур, розроблений в рамках теорії policy adv ^. Метою роботи є виявлення специфіки формування дорадчо-консультативних структур у вітчизняній адміністративної традиції. В основі аналізу лежить пакет нормативно-правових документів, що регулюють процеси формування громадських рад як на федеральному, так і на регіональному рівнях (на прикладі Свердловської області).

    Аналіз показав, що самостійність громадських рад забезпечується шляхом переміщення відповідальності за їх формування від органів виконавчої влади до Громадським палатам як інституціалізувати представникам громадянського суспільства. На федеральному рівні розширення повноважень Громадської палати РФ зафіксовано в законі «Про Громадську палату Російської Федерації» від 4 квітня 2005 № Е2-ФЗ. Конкретизація цих повноважень проводилася через Стандарти діяльності громадської ради при федеральному органі виконавчої влади (Типове положення) 2014 року, 2015 і 2018 рр., Проте невисокий юридичний

    * У статті використано результати дослідження, здійсненого на кошти Фонду президентських грантів (договір № 17-2-008921 від 26 грудня 2017 г.).

    I 1 DiacouRBB-p Я ft

    Шскурс ш

    статус Стандартів не дозволив повністю забезпечити «перезавантаження» громадських рад при органах влади в інтересах Громадської палати РФ. На регіональному рівні, як показав досвід Свердловської області, Громадською палатам в деяких випадках вдавалося закріпити свої повноваження законодавчо. Відповідно до закону Свердловської області від 19 грудня 2016 року № 151-ОЗ «Про громадський контроль в Свердловській області» регіональна Громадська палата отримала право формувати половину членів громадських рад зі своїх членів та експертів.

    Аналіз того, яким чином забезпечується самостійність громадських рад в російській адміністративної традиції, був проведений вперше в науковій літературі.

    Ключові слова:

    policy advice, громадська рада, Громадська палата, самостійність, інституціоналізація.

    UDC 342.518 DOI: 10.24411 / 1817-9568-2019-10308

    ADVISORY BODIES "AT ARM'S LENGTH": INSTITUTIONALIZATION OF AUTONOMY (On the Example of the Sverdlovsk Region)

    Dyakova Elena Grigor'evna,

    Institute of Philosophy and Law

    of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences,

    Leading Researcher,

    Doctor of Political Science,

    Ekaterinburg, Russia,

    ORCID: 0000-0003-1665-0668,

    E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    To cite this article: Dyakova, E.G. (2019). Konsul'tativno-soveshhatel'nye organy "na rasstoyanii vytyanutoj ruki": institucionalizaciya samostoyatel'nosti (na primere Sverdlovskoj oblasti) [Advisory Bodies "at Arm's Length": Institutionalization of Autonomy (On the Example of the Sverdlovsk Region)]. Scientific Journal ".Discourse-P", 3 (36), 120-133. doi: 10.24411 / 1817-9568-2019-10308

    Abstract

    The article discusses how the autonomy of advisory bodies in the executive system is ensured. It is based on the approach to the analysis of institutionalized advisory bod-

    ies developed within the framework of the theory of policy advice. The aim of the work is to identify the specifics of the formation of advisory bodies in the Russian administrative tradition. The analysis is based on a package of legal documents regulating the formation of public councils at both the federal and regional levels (using the example of the Sverdlovsk region).

    The analysis showed that the autonomy of Russian public councils is ensured by shifting responsibility for their formation from executive bodies to the Public Chambers as institutionalized representatives of civil society. At the federal level, the expansion of the powers of the Public Chamber of the Russian Federation is recorded in the law "On the Public Chamber of the Russian Federation" dated April 4, 2005 No. 32-FZ. Specification of these powers was carried out through the Standards of activity of public councils under federal executive authorities (Model Regulations) in 2014 року, 2015 and 2018. However, the low legal status of the Standards did not fully ensure the "reset" of public councils under federal authorities in the interests of the Public Chamber of the Russian Federation. At the regional level, as the experience of the Sverdlovsk region showed, in some cases the Public Chambers managed to consolidate their powers by law. In accordance with the law of the Sverdlovsk region dated December 19, 2016 No. 151-OZ "On public control in the Sverdlovsk region", the regional Public Chamber received the right to form half of the members of public councils from its members and experts.

    An analysis of how the autonomy of public councils in the Russian administrative tradition is ensured was carried out for the first time.

    Keywords:

    policy advice, public council, public chamber, autonomy, institutionalization.

    Вступ

    Дорадчо-консультативні органи почали активно формуватися в провідних країнах світу в першій половині XX століття в зв'язку з переходом до соціальної держави, розширенням і ускладненням функцій виконавчих органів влади, множенням числа проблем, які не мають однозначного і очевидного рішення (т. Н. Wicked problems - Rittel & Webber, 1973) і множенням і поширенням ризиків (Бек, 2000).

    У цих умовах загострилася характерна для ієрархічно організованої системи управління проблема «принципал - агент» (тобто проблема асиметрії між різними рівнями влади по параметру «рівень інформованості про ситуацію») (Eisenhardt, 1989). Одним з напрямків вирішення проблеми «принципал - агент» стало залучення зовнішніх експертів, які мають інформацією про сферу відповідальності принципала і здатних оцінити діяльність агентів в цій сфері відповідальності.

    У зв'язку з цим в політології з середини XX формується поняття «policy advices», тобто експертних рад і рекомендацій, що даються з приводу політико-управлінських рішень ( «policy»). «Policy advices» слід відрізняти від «political advices», тобто рад з приводу завоювання і / або утримання

    I 1 DiacouRBB-p Я ft

    Шскурс ш

    влади (до сфери «political advices» відноситься, зокрема, політичне консультування). Іншими словами, «policy advices» відноситься до адміністративної сфері і лежить поза сферою політичного per se. У вітчизняній політичній науці чіткий поділ policy і politics стало використовуватися порівняно недавно. Відповідно, різниця між «policy advices» і «political advices» було вперше введено А.Ю. Сунгурова в роботах 2017-2018 рр. (Сунгуров, Карягин 2017; Сунгуров, 2018).

    Огляд літератури

    В результаті поділу «policy advices» і «political advices» з'явився новий об'єкт аналізу - «policy advisory systems», тобто институциализируется-ванні дорадчо-консультативні структури, які залучають до вирішення управлінських проблем, з якими стикаються органи влади, зовнішніх експертів.

    З кінця сімдесятих років XX століття з'явилися перші моделі дорадчо-консультативних систем з розподілом основних акторів на внутрішніх замовників, які приймають рішення, зовнішніх експертів - виробників знання і зовнішніх експертів - брокерів, які «упаковують» знання в зручну для використання внутрішніми замовниками форму (Dunn, 1980; Sundquist, 1978).

    У 1995 році Дж. Хелліган запропонував модель дорадчо-консультативних органів, яка швидко завоювала популярність і почала широко використовуватися для опису функціонування таких систем в різних адміністративних контекстах (Halligan, 1995). Саме дана модель була використана в узагальнюючому звіті про функціонування дорадчо-консультативних систем, який був підготовлений під егідою Організації з економічного співробітництва та розвитку на основі аналізу таких систем в 17 європейських країнах (OECD Public Governance Reviews 2017).

    При створенні своєї моделі Дж. Хелліган враховував два основні показники: ступінь близькості / віддаленості дорадчо-консультативних структур від органів влади і ступінь контролю органів влади за діяльністю консультативних структур (Halligan, 1995, p. 140-141). Неважко помітити, що обидва показники описують один і той же концепт: ступінь самостійності дорадчо-консультативних структур.

    Дж. Хелліген виділив проміжну групу структур, у яких середня віддаленість від органів влади поєднується із середнім ступенем контролю. Саме до цієї групи він відніс консультативні ради при органах виконавчої влади. Для опису позиції експертів в таких органах по відношенню до влади був введений термін «на відстані витягнутої руки» ( «at arm's length of government» - див., Напр., OECD 2017). Такі органи існують «в повному обсязі всередині, але і в повному обсязі зовні» органів влади, і головна проблема, розв'язувана при їх формуванні, - як зберегти стійкість такої позиції.

    Дж. Хелліган звернув увагу, що проблема стійкості вирішується в різних національних адміністративних культурах по-різному. Іншими словами, консультативно-дорадчі системи мають виражену на-

    нальних специфіку. Так, в США консультативні органи існують в умовах федералізму, фрагментації і системи стримувань і противаг, що передбачає різноманітність акторів, які укладають між собою угоди і союзи. У Великобританії, в умовах Вестмінстерської системи, дорадчо-консультативні органи контролюються набагато жорсткіше.

    Теза про національну специфіку конструювання консультативно-дорадчих систем «на відстані витягнутої руки» отримав подальший розвиток в роботах представників Нідерландської школи публічної політики.

    Д. Брессерс зі співавторами, порівнявши дорадчо-консультативні системи в Нідерландах, Великобританії і Швеції, прийшов до висновку, що ступінь автономії від органів влади або контролю з боку органів влади безпосередньо пов'язана з тим, які завдання (стратегічні або тактичні; разові або комплексні) покликані вирішувати ті чи інші дорадчо-консультативні органи (Bressers et а1., 2019). Порядок формування таких органів багато в чому обумовлений національної адміністративної традиції. Якщо в рамках Вестмінстерської системи еволюція дорадчих органів здійснювалася шляхом розширення представництва «експертів-мирян» з «зацікавлених спільнот», які мають досвідом захисту і лобіювання інтересів спільноти (докладніше див .: Дьякова, 2019), то континентальні неокорпораті-вістскіе режими німецького (соціал демократичного) зразка, характерні в тому числі для Швеції і Нідерландів, еволюціонували в протилежному напрямку: в дорадчих органах знижувалася частка експертів-мирян і підвищувалася частка експертів, які представляли академічне співтовариство. Це обґрунтовувалося тим, що присутність експертів-мирян породжує нескінченні дискусії, які знижують об'єктивність вироблюваних в їх ході рекомендацією (Bressers et а1., 2019, р. 1201). При цьому у всіх трьох випадках органи влади зберігали досить жорсткий контроль за відбором експертів.

    Е. Фобе з співавторами присвятила роботу аналізу системи дорадчих органів в Бельгії ^ оЬе, 2013). У цій країні в 2006 році була проведена реформа, спрямована на радикальне скорочення кількості дорадчих комісій. При цьому основний упор був зроблений на участь експертів-мирян ( «стейк-холдери») в прийнятті стратегічних рішень: їх заснованим на особистому досвіді знань надавалося помітно більше значення, ніж академічної експертизі. Однак їм лише зрідка вдавалося забезпечити інструментальне вплив на діяльність органів влади. В основному їх внесок носив символічний характер, виконуючи функцію легітимації діяльності органів влади, незважаючи на те, що експертні органи мали достатнім ступенем самостійності, в тому числі самостійності фінансової.

    І, нарешті, в уже згадуваному огляді Організації з економічного співробітництва та розвитку, підготовленому за участю таких представників Нідерландської школи публічної політики, як М. ванн Твіст, М. Шульц, І. Шерпеніссе, М. ванн дер Стеен і ін., Було проаналізовано досвід 17 країн світу з організації дорадчо-консультативних систем. За підсумками огляду був зроблений висновок про те, що якщо в ряді країн автономія дорадчих органів і якість пропонованих ними рекомендацією гарантуються традицією, в інших країнах ця автономія закріплена законодавчо, і дорадчі органи з-

    I 1 OIBCOURBB-P IА

    Шскурс ш

    лучают чітко окреслений мандат, який визначає їх роль в процесі прийняття рішень. При цьому існуюча в ряді країн нестача законодавчого регулювання призводить до розмивання мандата, що підсилює вплив виконавчої влади на діяльність дорадчих органів (OECD 2017, p. 66).

    Таким чином, як показує огляд літератури, підтримку позиції консультативних органів «на відстані витягнутої руки» вимагає значних зусиль, в тому числі законодавчого закріплення, і багато в чому визначається національної адміністративної традиції.

    Постановка проблеми

    Проблема забезпечення самостійності дорадчо-консультативних органів (громадських рад) в сучасній Росії є однією з центральних в літературі, присвяченій даній темі. При цьому більшість досліджень носять вузько емпіричний характер і фактично зводяться до переказу нормативно-правової бази, що діяла на момент написання тексту (див., Напр .: Носкова, 2016 року; Нужнова, 2015; Щербина, 2015). При цьому поряд дослідників робляться досить радикальні висновки: так, Н. Петров, М. Ліпман і Г. Хейл заявили, що у вітчизняних умовах громадські ради носять чисто імітаційний характер (Petrov et al., 2010) і взагалі не виконують ніяких функцій, крім легітимізується.

    Аналіз еволюції нормативно-правової бази, що регулює діяльність громадських рад, показує, що все йде набагато складніше. З одного боку, громадські ради як дорадчий орган успадкували деякі риси радянських органів народного контролю (Owen, 2014 року). Як відомо, народний контроль в СРСР визначався як поєднання державного і громадського контролю (Про народний контроль ..., 1987: I.1), тому проблема самостійності органів народного контролю не могла бути адекватно сформульована в рамках відповідного дискурсу.

    З іншого боку, формування системи громадських рад при органах виконавчої влади багато в чому здійснюється з опорою на глобальну модель ініційованої державою інституціоналізації експертного представництва (докладніше див. Дьякова, Трахтенберг, 2019), що вимагає перебування експертів «на відстані витягнутої руки» від органів влади.

    Нами була висунута гіпотеза, що законодавець з метою забезпечення необхідного «відстані», шукає рішення в руслі вітчизняної адміністративної традиції, для якої характерна велика кількість виконавчих і наглядових структур з пересічними повноваженнями. В рамках цієї традиції, щоб зберігати позицію «на відстані витягнутої руки» від органів виконавчої влади, дорадчо-консультативні органи повинні знаходитися в тісному зв'язку з іншою структурою, вже зайняла вказану позицію.

    Методологія дослідження

    Був проведений аналіз федеральної та регіональної нормативно-правової бази (на прикладі Свердловської області), яка регулює діяльність загально-

    ських рад. Був використаний комплекс нормативно-правових документів, розроблених і затверджених на федеральному і регіональному рівні в 2005-2019 рр.

    Також були залучені результати сфокусованих інтерв'ю з керівниками та членами громадських рад при регіональних органах виконавчої влади (роів) Свердловської області. Всього було проведено 58 інтерв'ю, в тому числі з розробниками регіонального закону, що регулює формування громадських рад при роів.

    Результати дослідження

    У нормативно-правовій базі, як на федеральному, так і на регіональному рівні, спостерігається чітка тенденція до посилення ролі і впливу таких дорадчо-консультативних органів, як Громадські палати (як Громадська палата РФ, так і регіональні Громадські палати) на формування громадських рад.

    На федеральному рівні це виражалося в змінах, внесених до статті 20 закону «Про Громадську палату Російської Федерації». У початковій редакції цього закону Рада Громадської палати отримав право звертатися до керівника федерального органу виконавчої влади з пропозицією створити громадську раду при даному органі (Про Громадську палату ..., 2005, первісна ред .: п. 1, ст. 20). Згідно з останньою редакцією федерального закону Громадська палата «відповідно до законодавства Російської Федерації бере участь у формуванні громадських рад при органах виконавчої влади» (Про Громадську палату ..., зі змінами та доповненнями, 2005: Додати п. 1, ст. 20).

    Конкретизація того, як саме Громадська палата РФ «бере участь» у формуванні громадських рад при органах виконавчої влади (ФОІВ), була здійснена нормативно-правовим актом значно нижчого рівня. Це був Стандарт діяльності громадської ради при федеральному органі виконавчої влади (Типове положення).

    Згідно з першим варіантом Стандарту 2014 р половина членів громадської ради при ФОІВ повинна була висуватися некомерційними організаціями, що входять до переліку, попередньо визначений Громадською палатою РФ з урахуванням думки федерального органу виконавчої влади. Одну шосту частину складу Громадська палата РФ формувала самостійно, ще одну шосту мав рекомендувати Експертна рада при Уряді Російської Федерації, а решта одна шоста складалася за підсумками відкритого голосування з використанням інтернет-ресурсу «Російська громадська ініціатива» (Стандарт діяльності ..., 2014 ).

    Мабуть, дана процедура була визнана надмірно громіздкою (і яка потребує погодження інтересів занадто численних акторів), тому що в 2015 р був прийнятий другий варіант Стандарту, в якому Громадська палата РФ істотно посилила свої позиції: вона отримала право висувати вже три чверті кандидатур в громадський рада при ФОІВ. Частину, що залишилася чверть висував Експертна рада при Уряді (Стандарт діяльності .,

    I 1тасоіавв-р IА

    Шскурс ш

    2015). Від проведення відкритого голосування через Інтернет було вирішено відмовитися. Керівник ФОІВ практично втратив вплив на формування громадської ради: він просто стверджував пропонований йому список. Сам проект Положення про громадську раду, а також вимоги до її членів, зумовлені специфікою роботи органу влади, також повинні бути обов'язково погоджені з Громадською палатою РФ.

    Керівництво Громадської палати робило спроби закріпити свої повноваження на рівні федерального закону. Так, Федеральний закон від 21 липня 2014 р N ° 212-ФЗ «Про основи соціального контролю в Російській Федерації» планувалося доповнити нормою про те, що Громадська палата РФ як організатор конкурсу з відбору кандидатів до громадських рад при відомствах проводить його разом з Урядом РФ, а остаточний склад громадських рад затверджується спільно Громадською палатою РФ і Експертною радою при Уряді (Іванов, 2015).

    З 2016 року за ініціативою Громадської палати РФ почалася «перезавантаження» ряду громадських рад при органах виконавчої влади відповідно до вимог Стандарту. Однак керівництву Громадської палати так і не вдалося надати Стандарту обов'язкову юридичну силу. Як затверджений протоколом Урядової комісії з координації діяльності відкритого правітельства1, він мав рекомендаційний характер. Характерно, що «перезавантаження» (формування у відповідність до вимог Стандарту) охопила близько двох третин громадських рад при ФОІВ.

    З ліквідацією Урядової комісії в червні 2018 роки (Постанова ..., 2018), Рада Громадської палати затвердив третій варіант Стандарту (Стандарт діяльності., 2018), мало відрізняється від попереднього, і також зберігає рекомендаційний характер.

    Якщо Громадська палата РФ не зуміла законодавчо закріпити своє право на формування громадських рад, регіональним громадським палатам це значною мірою вдалося. Після прийняття в 2016 році федерального закону № 183-Ф3 «Про загальні принципи організації та діяльності громадських палат суб'єктів Російської Федерації» вони офіційно отримали право здійснювати громадський контроль за діяльністю органів виконавчої влади (Про загальні принципи ..., 2016: ст. 11, п. 7.1). Дане положення федерального закону було використано для підвищення ролі регіональних громадських палат у формуванні громадських рад.

    Так, в Свердловській області був прийнятий закон «Про громадський контроль в Свердловській області» (Про громадський контроль ..., 2016), відповідно до якого регіональна Громадська палата отримала повноваження призначати половину від загального числа членів будь-якого громадського ради (ще чверть складу ради пропонує керівник органу влади, а чверть формується на конкурсних засадах). Був створений спеціальний інститут «експертів

    1 Комісія займалася організацією та оцінкою результатів громадської експертизи нормативно-правових актів уряду та державних органів. Також вона розглядала пропозиції, спрямовані на підвищення рівня відкритість роботи держорганів, поліпшення системи громадських рад та здійснення громадського контролю.

    Громадської палати », з числа яких, поряд з членами Громадської палати, і стала формуватися її квота в громадських радах. Почалася «перезавантаження», і на 01 квітня 2018 року частка представників регіональної Громадської палати склала 30,1% від загального числа членів громадських рад.

    Таким чином, розвиток нормативно-правової бази на регіональному рівні призвело до того, що контроль за процесом формування громадських рад був розподілений між органом виконавчої влади і регіональної Громадською палатою.

    При цьому розробники закону, які представляли Громадську палату, були не дуже задоволені отриманим результатом. Про це в ході фокусированного інтерв'ю розповів один з розробників:

    «Чисто в процентному співвідношенні, виходить, що п'ятдесят відсотків, як мінімум, складу ради контролює виконавчий орган ... Хоча формально за законодавством виконавчий орган контролює двадцять п'ять відсотків. Але оскільки він формує комісію, яка забирає ще двадцять п'ять відсотків ... Ну, не будемо такими вже наївними, зрозуміло, що він сформує таку комісію, яка відбере тих кандидатів, які будуть свідомо лояльні до органу виконавчої влади. Ось виходить п'ятдесят! Ну, якщо ще і якісь контакти, особисті симпатії використовуються там додатково, то і більше п'ятдесяти буде відсотків ».

    Характерно, що при цьому відзначалася (в негативному контексті) роль неформальних зв'язків представників громадськості та експертів з співробітниками органів влади.

    загальні висновки

    Таким чином, завдання забезпечення самостійності громадських рад при виконавчих органах влади у вітчизняній адміністративної традиції була вирішена шляхом покладання значної частини відповідальності за формування громадських рад на такий дорадчо-консультативний орган, як Громадські палати. Громадські палати, в свою чергу, позиціонувалися як інститут, що представляє громадянське суспільство на федеральному і регіональному рівні.

    Якщо на федеральному рівні вплив Громадської палати РФ на формування громадських рад при ФОІВ було закріплено підзаконними актами порівняно невисокого рівня (стандарти, що регулюють процеси формування, затверджувалися спочатку Урядовою комісією з координації діяльності відкритого уряду, а після її розпуску - Радою Громадської палати РФ), то на регіональному рівні, як показує приклад Свердловської області, цей вплив могло бути закріплено законодавчо.

    Безумовно, останній висновок потребує уточнення. Навіть в межах Уральського федерального округу можливості регіональних громадських палат щодо впливу на формування громадських рад істотно раз-

    I 1 oibcourbb-P ЖЛ

    Шскурс ш

    личать. Тому необхідне подальше вивчення регіонального законодавства з метою виявити загальні тенденції.

    Список літератури

    1. Бек, У. (2000). Суспільство ризику. На шляху до іншого модерну. М .: Прогрес-Традиція.

    2. Дьякова, Є.Г. (2019). «Чесна збалансованість» або самостійність: проблематизація дискурсу дорадчо-консультативних органів у вітчизняній і американської адміністративних традиціях. Вісник Томського державного університету, 438, 97-107.

    3. Дьякова, Є.Г., Трахтенберг, А.Д. (2019). Громадські ради при органах виконавчої влади: експерти, контролери або мирські чолобитники? Моніторинг громадської думки: економічні і соціальні зміни, 6, 181-210.

    4. Іванов, М. (2015). Громадська палата проконтролює відомства разом з Урядом. Коммерсант, 131 (6611), 3.

    5. Носкова, М.В. (2016). Про актуальні питання діяльності громадських рад в Російській Федерації. Питання управління, 4 (41), 39-44.

    6. Нужнова, С.Л. (2015). Розвиток громадянського суспільства за допомогою становлення і функціонування інституту громадських рад при державних органах. Державне і муніципальне управління. Вчені записки СКАГС, 1, 115-121.

    7. Про народний контроль в СРСР: закон СРСР від 30 листопада 1979 року з ізм. і доп., внесеними Указом Президії Верховної Ради СРСР від 01 квітня 1987 року (без дати). Відомості Верховної ради СРСР, 14, 180.

    8. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 21 червня 2018 р № 713. (без дати). Взято з http://publication.pravo.gov.ru/ Document / View / 0001201806220026? Index = 1&rangeSize = 1

    9. Про Громадську палату Російської Федерації: федеральний закон від 4 квітня 2005 № 32-ФЗ, первісна редакція. (2005, 7 квітня). Взято з http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html

    10. Про Громадську палату Російської Федерації: федеральний закон від 4 квітня 2005 № 32-ФЗ (зі змінами та доповненнями). (Без дати). Взято з http://base.garant.ru/12139493/

    11. Про громадський контроль у Свердловській області: закон Свердловської області від 19 грудня 2016 року № 151-ОЗ. (Без дати). Взято з http://docs.cntd.ru/document/429088309/

    12. Про загальні принципи організації та діяльності громадських палат суб'єктів Російської Федерації: федеральний закон від 23 червня 2016 р № 183-ФЗ. (2016, 28 червня). Взято з: https://rg.ru/2016/06/28/palata-dok. html

    13. Стандарт діяльності громадської ради при федеральному

    органі виконавчої влади (Типове положення) (затв. рішенням ради Громадської палати РФ від 05 липня 2018 року № 55-З). Взято з http: // www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_307885/

    14. Стандарт діяльності громадських рад при органах виконавчої влади (Типове положення) (схвалений Протоколом № 3 Урядової комісії з координації діяльності відкритого уряду від 24 червня 2015 року). (Без дати). Взято з http: //mert.tatarstan. ru / file / File / alsu mert / Стандарт деятельності.pdf

    15. Стандарт діяльності громадських рад при органах виконавчої влади (Типове положення) (затв. Протоколом засідання Урядової комісії з координації діяльності відкритого уряду від 29 травня 2014 р № 4). (Без дати). Гарант. Взято з http://base.garant.ru/70827278/

    16. Сунгуров, А.Ю. (2018). Експертне співтовариство і влада: моделі взаємодії і проблеми громадянської відповідальності. Поліс, 4, 130-142. doi: 10.17976 / jpps / 2018.04.10

    17. Сунгуров, А.Ю., Карягин, М.Є. (2017). Російське експертне співтовариство і влада: основні форми взаємодії. Поліс, 3, 144-159. doi: 10.17976 / jpps / 2017.03.10.

    18. Щербина, М.В. (2015). Громадські ради при органах виконавчої влади: соціальна експертиза та контроль. Влада, 3, 129133.

    19. Bressers, D., van Twist, M., van der Steen, V., & Schulz, J. (2018). The Contested Autonomy of Policy Advisory Bodies: The Trade-off Between Autonomy and Control of Policy Advisory Bodies in the Netherlands, the United Kingdom, and Sweden. In The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe (pp. 1189-1211). L .: Palgrave Macmillan UK. doi: 10.1057 / 978-1-137-55269-3

    20. Dunn, W.N. (1980). The two-communities metaphor and models of knowledge use. Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 1 (4), 515-536.

    21. Eisenhardt, К.М. (1989). Agency theory: An assessment and review. Academy of Management and Review, 1 (14), 57-74.

    22. Fobe, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., & van Damme, J. (2013). Institutionalized Advisory Systems: An Analysis of Member Satisfaction of Advice Production and Use Across 9 Strategic Advisory Councils in Flanders (Belgium). Policy and Society, 32 (3), 225-240. doi: 10.1016 / j.polsoc.2013.07.004

    23. Halligan, J. (1995). Policy advice and the public sector. In Governance in a changing environment (pp. 138-172). Montreal: McGill-Queen's University Press.

    24. OECD Public Governance Reviews (2017). Policy Advisory Systems: Supporting Good Governance and Sound Public Decision Making. Paris: OECD Publishing. doi: 10.1787 / 9789264283664-en

    25. OECD (2017). Special feature: Policy advisory systems at arm's length from government in Government at a Glance. Paris, OECD Publishing. doi: 10.1787 / gov_glance-2017-37-en

    26. Owen, C. (2014 року). «Obshchestvennyi Kontrol» (Public Scrutiny) from Discourse to Action in Contemporary Russia: The Emergence of Authoritarian

    I 1 о / асоіявв-р Ж ft

    Шскурс ш

    Neoliberal Governance. Thesis for the degree of Doctor of Philosophy in Politics. -University of Exeter.

    27. Petrov, N., Lipman, M., & Hale, H. (2010). Over-managed Democracy in Russia: Governance Implications of Hybrid Regimes. Carnegie Papers, Russia and Eurasia Program, 106.

    28. Rittel, H., & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4 (2), 155-169.

    29. Sundquist, J.L. (1978). Research brokerage: The weak link. In Knowledge and policy: The uncertain connection (pp. 126-145). Washington, DC: National Academy of Sciences.

    References

    1. Bek, U. (2000). Obschestvo riska. Na puti k drugomu modernu [Risk Society: Towards a New Modernity]. M .: Progress-Tradiciya.

    2. Bressers, D., van Twist, M., van der Steen, V., & Schulz, J. (2018). The Contested Autonomy of Policy Advisory Bodies: The Trade-off Between Autonomy and Control of Policy Advisory Bodies in the Netherlands, the United Kingdom, and Sweden. In The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe (pp. 1189-1211). L .: Palgrave Macmillan UK. doi: 10.1057 / 978-1-137-55269-3

    3. Dunn, W.N. (1980). The two-communities metaphor and models of knowledge use. Knowledge: Creation, Diffusion, Utilization, 1 (4), 515-536.

    4. D'yakova, E.G. (2019). «Chestnaya sbalansirovannost '» ili samostoyatel'nost': problematizaciya diskursa soveschatel'no-konsul'tativnyh organov v otechestvennoi i amerikanskoi administrativnyh tradiciyah [ "Fair balance" or independence: problematization of the discourse on advisory bodies in the Russian and American administrative traditions] . Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta, 438, 97-107.

    5. D'yakova, E.G., & Trahtenberg, A.D. (2019). Obshhestvennye sovety pri organax ispolnitel'noj vlasti: e'ksperty, kontrolery ili mirskie chelobitchiki? [Public councils under executive bodies: experts, supervisors, or mundane petitioners?]. Monitoring obschestvennogo mneniya: ekonomicheskie i social'nye peremeny, 6, 180-210.

    6. Eisenhardt, K.M. (1989). Agency theory: An assessment and review. Academy of Management and Review, 1 (14), 57-74.

    7. Fobe, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., & van Damme, J. (2013). Institutionalized Advisory Systems: An Analysis of Member Satisfaction of Advice Production and Use Across 9 Strategic Advisory Councils in Flanders (Belgium). Policy and Society, 32 (3), 225-240. doi: 10.1016 / j.polsoc.2013.07.004

    8. Halligan, J. (1995). Policy advice and the public sector. In Governance in a changing environment (pp. 138-172). Montreal: McGill-Queen's University Press.

    9. Ivanov, M. (2015). Obschestvennaya palata prokontroliruet vedomstva vmeste s Pravitel'stvom [The Public Chamber will control the departments together with the Government]. Kommersant \ 131 (6611), 3.

    10. Noskova, M.V. (2016). Ob aktual'nyh voprosah deyatel'nosti obschestvennyh sovetov v Rossiiskoi Federacii [On topical issues of public councils activity in the Russian Federation]. Voprosy upravleniya, 4 (41), 39-44.

    11. Nujnova, S.L. (2015). Razvitie grajdanskogo obschestva posredstvom stanovleniya i funkcionirovaniya instituta obschestvennyh sovetov pri gosudarstvennyh organah [Development of civil society through the formation and functioning of the institution of public councils under state bodies]. Gosudarstvennoe i municipal'noe upravlenie. Uchenye zapiski SKAGS, 1, 115-121.

    12. O narodnom kontrole v SSSR: zakon SSSR ot 30 noyabrya 1979 g. s izm. i dop., vnesennymi Ukazom Prezidiuma Verxovnogo Soveta SSSR ot 01 aprelya 1987 g. [On the people's control in the USSR: USSR law of November 30, 1979 as amended and supplemented by Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the USSR of April 1, 1987]. (N.d.). Vedomosti Verhovnogo soveta SSSR, 14, 180.

    13. O priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossiiskoi Federacii: postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federacii ot 21 iyunya 2018 g. № 713 [About invalidation of for some acts of the Government of the Russian Federation: Decree of the Government of the Russian Federation of June 21, 2018, No 713]. (N.d.). Retrieved from http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/000 1201806220026? Index = 1&rangeSize = 1

    14. Ob Obschestvennoi palate Rossiiskoi Federacii: federal'nyi zakon ot 4 aprelya 2005 g. № 32-FZ, pervonachal'naya redakciya [On the Public Chamber of the Russian Federation: Federal Law of April 4, 2005 No. 32-03, the original version]. (2005, April 7). Retrieved from http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html

    15. Ob Obschestvennoi palate Rossiiskoi Federacii: federal'nyi zakon ot 4 aprelya 2005 g. № 32-FZ (s izmeneniyami i dopolneniyami) [On the Public Chamber of the Russian Federation: Federal Law of April 4, 2005 No. 32-FZ (as amended)]. (N.d.). Retrieved from: http://base.garant.ru/12139493/

    16. Ob obschestvennom kontrole v Sverdlovskoi oblasti: zakon Sverdlovskoi oblasti ot 19 dekabrya 2016 goda № 151-OZ [On public control in the Sverdlovsk region: the law ofthe Sverdlovsk region dated December 19, 2016 No. 151-OZ]. (N.d.). Retrieved from http://docs.cntd.ru/document/429088309

    17. Ob obschih principah organizacii i deyatel'nosti obschestvennyh palat sub'ektov Rossiiskoi Federacii: federal'nyi zakon ot 23 iyunya 2016 g. № 183-FZ [On the general principles of the organization and activities of public chambers of the constituent entities of the Russian Federation: Federal Law of June 23, 2016 No. 183-FZ]. (2016, June 28). Retrieved from https://rg.ru/2016/06/28/palata-dok. html

    18. OECD Public Governance Reviews (2017). Policy Advisory Systems: Supporting Good Governance and Sound Public Decision Making. Paris: OECD Publishing. doi: http://dx.doi.org/10.1787/9789264283664-en

    19. OECD (2017). Special feature: Policy advisory systems at arm's length from government in Government at a Glance. Paris, OECD Publishing. doi: 10.1787 / gov_glance-2017-37-en

    20. Owen, C. (2014 року). «Obshchestvennyi Kontrol» (Public Scrutiny) from Discourse to Action in Contemporary Russia: The Emergence of Authoritarian

    I 1 OIBCOURBB-P Ift

    Шскурс Ш

    Neoliberal Governance. Thesis for the degree of Doctor of Philosophy in Politics. -University of Exeter.

    21. Petrov, N., Lipman, M., & Hale, H. (2010). Over-managed Democracy in Russia: Governance Implications of Hybrid Regimes. Carnegie Papers, Russia and Eurasia Program, 106.

    22. Rittel, H., & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, 4 (2), 155-169.

    23. Scherbina, M.V. (2015). Obschestvennye sovety pri organah ispolnitel'noi vlasti: social'naya ekspertiza i kontrol '[Public councils under executive bodies: social expertise and control]. Vlast ', 3, 129-133.

    24. Standart deyatel'nosti obschestvennogo soveta pri federal'nom organe ispolnitel'noi vlasti (Tipovoepolojenie) (utv. Resheniem soveta Obschestvennoipalaty RF ot 05 iyulya 2018 goda № 55-S) [The standard of activity of the public council under the federal executive body (Model Provision) (approved by the decision of the Council of the Public Chamber of the Russian Federation of July 5, 2018 No. 55-C)]. (N.d.). Retrieved from http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_307885 /

    25. Standart deyatel'nosti obschestvennyh sovetov pri federal'nyh organah ispolnitel'noi vlasti (Tipovoepolojenie) (odobreno Protokolom № 3 Pravitel'stvennoi komissii po koordinacii deyatel'nosti otkrytogo pravitel'stva ot 24 iyunya 2015 goda) [The standard of activity of public councils under federal executive authorities (Model Provision) (approved by Protocol No. 3 of the Government Commission for the Coordination of Open Government Activities of June 24, 2015)]. (N.d.). Retrieved from http://mert.tatarstan.ru/file/File/alsu_mert/CTaHgapT geaTenbHOCTH.pdf

    26. Standart deyatel'nosti obschestvennyh sovetov pri federal'nyh organah ispolnitel'noi vlasti (Tipovoepolojenie) (utv. Protokolom zasedaniyaPravitel'stvennoi komissii po koordinacii deyatel'nosti otkrytogo pravitel'stva ot 29 maya 2014 g. № 4 [The standard of activity of public councils under federal executive authorities (Model Provision) (approved by Protocol No. 4 of the Government Commission for the Coordination of Open Government Activities of May 29, 2014]. (nd). Retrieved from http: //base.garant. ru / 70827278 /

    27. Sundquist, J.L. (1978). Research brokerage: The weak link. In: Knowledge and policy: The uncertain connection (pp. 126-145). Washington, DC: National Academy of Sciences.

    28. Sungurov, A.Yu. (2018). Ekspertnoe soobschestvo i vlast ': modeli vzaimodeistviya i problemy grajdanskoi otvetstvennosti [Expert community and power: interaction models and issues of civil liability]. Polis, 4, 130-142. doi: 10.17976 / jpps / 2018.04.10

    29. Sungurov, A.Yu., & Karyagin, M.E. (2017). Rossiiskoe ekspertnoe soobschestvo i vlast ': osnovnye formy vzaimodeistviya [Russian expert community and authorities: the main forms of interaction]. Polis, 3, 144-159. doi: 10.17976 / jpps / 2017.03.10


    Ключові слова: policy advice /громадську раду /громадська палата /самостійність /інституціоналізація. /policy advice /public council /public chamber /autonomy /institutionalization.

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити