Піднімається проблема оптимізації розмірів муніципальних утворень з метою досягнення найбільшої управлінської ефективності. Представлені результати соціологоекономіческого обстеження п'яти невеликих населених пунктів в Словаччині, на основі яких базується ідентифікація факторів, що сприяють і обмежують процес злиття малих населених пунктів.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Беляова Анна, Гамалова Березня, Філіп Станіслав, Майорошова Мілена, Ковачова Івана


The problem of optimizing the size of municipalities in order to achieve the greatest administration efficiency is raised. The results of socio-economic survey of five small villages in Slovakia are sited, basing the identification of the factors that contribute to and limit the process of merging small municipalities.


Область наук:
  • політологічні науки
  • Рік видавництва: 2011
    Журнал: Вісник Поволзької інституту управління

    Наукова стаття на тему 'Консолідація структури населених пунктів через муніципалізацію: словацький досвід для Росії'

    Текст наукової роботи на тему «Консолідація структури населених пунктів через муніципалізацію: словацький досвід для Росії»

    ?A. Belyaova, M. Gamalova,

    S. Filip, M. Mayoroshova,

    I. Kovachova

    The Consolidation

    of the Settlements Structure

    through Municipalisation:

    Slovak Experience for Russia

    The problem of optimizing the size of municipalities in order to achieve the greatest administration efficiency is raised. The results of socio-economic survey of five small villages in Slovakia are sited, basing the identification of the factors that contribute to and limit the process of merging small municipalities.

    Key words and word-combinations: consolidation of the settlements structure, municipalisation, small settlements, an optimal size of a settlement, factors of settlements development, local government.

    Піднімається проблема оптимізації розмірів муніципальних утворень з метою досягнення найбільшої управлінської ефективності. Представлені результати соціолого-економічного обстеження п'яти невеликих населених пунктів в Словаччині, на основі яких базується ідентифікація факторів, що сприяють і обмежують процес злиття малих населених пунктів.

    Ключові слова і словосполучення: консолідація структури населених пунктів, муніципалізація, малі населені пункти, оптимальний розмір населеного пункту, фактори розвитку населених пунктів, місцеве самоврядування.

    УДК 352/353: 332.1 (437.6) ББК 66.3 (0), 1 24: 65.04 (45)

    Анна Беляова, Марта Гамалова, Станіслав Філіп, Мілена Майорошова, Івана Ковачова

    КОНСОЛІДАЦІЯ СТРУКТУРИ

    НАСЕЛЕНИХ ПУНКТІВ ЧЕРЕЗ муніципалізація: словацький досвід ДЛЯ РОСІЇ

    I I а другому етапі трансформації системи державного і муніципального управління (після 1998 г.) в Словацькій Республіці була поставлена ​​задача максимально децентралізувати управління. Відповідні ресурси і відповідальність повинні були бути передані переважно на рівень населених пунктів, тобто, органам самоврядування [1]. У зв'язку з цим виникла проблема консолідації структури населених пунктів з тим, щоб встановити їх оптимальний розмір, що дозволяє ефективно вирішувати поставлені завдання.

    Як показує досвід Європи, структура числа жителів населених пунктів в різних країнах істотно відрізняється [2, с. 122-123]. Кількісне більшість в країнах Європи складають так звані малі населені пункти [3, с. 161-169]. Оптимальний розмір концентрації жителів визначають такі критерії, як економічна ефективність послуг, що надаються, оптимальна дистрибуція сфери послуг та передумови для її вдосконалення, розвиток місцевої демократії [4]. Фахівці схильні вважати, що з точки зору

    28 2011 • ВІСНИК ПАГС

    ефективності надання послуг мінімальна концентрація постійно проживає кількості громадян в населеному пункті зводиться до числа трьох-п'яти тисяч жителів [5].

    Одним із шляхів консолідації структури населених пунктів є муніципалізація - об'єднання неефективних малих населених пунктів в більші одиниці самоврядування на добровільних засадах відповідно до закону або за допомогою комбінації цих форм. Дія може здійснюватися зі скасуванням політичної та юридичної відповідальності колишніх населених пунктів (Данія і Швеція) або ж з її збереженням в колишніх населених пунктах (Польща, Болгарія, Швейцарія).

    У Словаччині повноваження від держави муніципалітетам були передані в подвійному режимі. Початкові повноваження повністю перейшли під відповідальність муніципалітетів, а здійснена пізніше податкова децентралізація створила передумови для їх фінансування з власних джерел. Виконання додаткових повноважень держава делегувала населеним пунктам, проте залишило за собою їх фінансування, затвердження способу забезпечення і контроль за виконанням.

    Після широкої децентралізації, проведеної в 2000-2004 рр., Словацькі громадяни не були готові до радикальних форм консолідації - з'єднання населених пунктів. Уряд Словацької Республіки спільно з представниками муніципалітетів вирішили прийняти на час перехідного періоду найменш радикальну форму консолідації, засновану на добровільному договірному співпраці муніципалітетів. Потрібні були пілотні проекти. Вища школа економії і менеджменту громадського управління в Братиславі (ВШЕМОУ) у співпраці з науковими групами факультету громадського управління Університету П.-Й. Ша-Фаріка в м Кошице та Комунального дослідного і консультаційного центру у м Пештяни в рамках проекту 02/09-ЗА сформулювала і працює над вирішенням проектної завдання «Модель комунальної реформи в Словаччині».

    Об'єктом дослідження стали п'ять невеликих населених пунктів, розташованих на території району Велки Кртіш. Населені пункти є сусідами один з одним і тому створюють щодо компактну територіальну одиницю. Відстань між ними становить від двох до 11 км.

    Вихідну позицію при оцінці населених пунктів мав такі показники: розмір населених пунктів, характеристика їх населення, розташування з точки зору транспортної доступності, розвиток технічної і соціальної інфраструктури, обраний менеджмент самоврядування, виконавчий склад муніципалітетів, а також фінансові умови. Для встановлення вихідних даних проведено опитування населення муніципалітетів, інтерв'ю з мером міста і співробітниками муніципальних управлінь. До початку дослідження була організована дискусія членів дослідницького колективу з мерами міст для обґрунтування інтегрування населених пунктів в одну самоврядну структуру. Дослідження проходили в листопаді 2010 р (табл. 1).

    2011 • ВІСНИК ПАГС 29

    Таблиця 1

    Розмір населеного пункту і характеристика населення

    Назва населеного пункту Кількість жителів Площа території, км2 Індекс старіння Довгострокова міграційна тенденція

    Баторова 362 800 1,9 Постійне зниження

    Опатовска Нова Вес 643 915 1,8 Постійне зниження

    Словенське Дярмоти 536 1010 1,7 Постійне зниження

    Лесеніце 527 738 2,3 Постійне зниження

    Мала Чалого 210 632 3,3 Постійне зниження

    Разом інтегрована територіальна одиниця 2 278 4 095 Постійне зниження

    Кількісний аналіз показав, що, крім наявних, в процес муніципалізації було б доцільно включити ще три невеликих населених пункти (Коларов, Требушовце і Храстінце Колар). Таким чином, буде досягнута мінімальна концентрація населення в інтегрованої територіальної одиниці, при якій надання послуг жителям (3000 чол.) Стає ефективним.

    На рівень розвитку соціальної інфраструктури впливають насамперед два чинники: концентрація населення і наявний бюджет населеного пункту [6, с. 49-62]. Ця теза підтверджується розвитком окремих елементів соціальної структури в населених пунктах, значно відстають у розвитку технічної інфраструктури.

    До теперішнього часу розвиток у всіх населених пунктах було спрямоване насамперед на створення окремих елементів технічної інфраструктури, яка є вагомим фактором локалізації як для підприємців, так і для населення. Фінансування проектів розвитку інфраструктури забезпечувалося комбінацією різного роду ресурсів, але всі населені пункти (за винятком Малої Чалого) повинні були погашати кредити.

    Чотири з п'яти населених пунктів газифіковано (виняток становить Мала Чалого). Всі населені пункти забезпечені водопроводом, а Опа-Котовського Нова Вес, Словенське Дярмоти і Баторова мають каналізацію, тоді як інші зараховані в проект будівництва південної нитки каналізації. Очищення стічних вод здійснюється тільки в населених пунктах Опатовска Нова Вес і Словенське Дярмоти. Ліквідація відходів забезпечується приватним бізнесом на договірній основі. У кожному населеному пункті реконструйовано вуличне освітлення. Велика увага приділяється озелененню.

    30 2011 • ВІСНИК ПАГС

    Основну частину комунальних послуг технічного характеру (освітлення, водопровід, комунальні відходи, протипожежна охорона, експлуатація та утримання місцевих доріг) населені пункти забезпечують на договірній основі. Послуги кладовища, громадського озеленення та прибирання громадських місць населені пункти забезпечують своїми силами, використовуючи при цьому безробітних, які виконують громадські роботи.

    У населених пунктах побудовані автодороги місцевого значення, які після завершення будівництва системи каналізації потребуватимуть реконструкції. Пішохідні доріжки в населених пунктах є лише частково.

    З найближчими містами населені пункти з'єднані з завантаженими автодорогами другого класу; залізничне сполучення відсутнє. Позитивним фактором є невелика відстань населених пунктів (30 км) від міжнародної траси Е17, що з'єднує Польщу, Словаччину та Угорщину, а також регулярні (з 5.00 до 18.17) автобусні рейси. Але все ж населені пункти знаходяться на периферії транспортних мереж.

    Демографічні тенденції в усіх населених пунктах з точки зору довгострокової перспективи є негативними: постійна міграція молоді, природний спад і виразне старіння населення. Населені пункти Лесеніце і Опатовска Нова Вес цю проблему вирішують шляхом будівництва муніципальних квартир і створення умов для індивідуального будівництва житла. Житловий фонд у всіх населених пунктах поступово реконструюється і модернізується, як і громадські місця, які наводяться в порядок. Таким чином намагаються привернути молодь. У той же час зберігається високий рівень безробітних як в досліджуваних населених пунктах (від 38 до 71%), так і в цілому в районі Велки Кртіш (23,3%). Найближчі міста - Велки Кртіш (18 км) і Кроки (30 км) - не надають достатньої кількості робочих місць.

    У населених пунктах є Будинку культури. У Лесеніце і Опатовска Нова Вес їх реконструювали. Будинки культури використовуються в різних цілях - перш за все для забезпечення адміністративної діяльності (місце знаходження муніципалітету), проведення культурних і громадських заходів, частково для сімейних свят. Спортивні об'єкти представлені футбольними майданчиками.

    Медичне обслуговування для свого населення забезпечують лише Лесеніце і Словенське Дярмоти шляхом введення часткової ставки лікаря-терапевта, який відвідує зазначені населені пункти 1-2 рази на два тижні. Жителі інших населених пунктів користуються медичними послугами в найближчих більших населених пунктах.

    Основна школа (1-4 класи) є тільки в населеному пункті Опатовска Нова Вес. Її відвідує невелике число учнів. Число школярів перебуває на кордоні ефективності діяльності навчальних закладів. У Лесеніце основна школа закрита, а площі з повністю оснащеним інтер'єром поки не використовуються. Діючі дошкільні установи, послугами яких користуються і сусідні населені пункти, розміщені в населених

    2011 • ВІСНИК ПАГС

    пунктах Лесеніце, Опатовска Нова Вес і Баторова. Дошкільні заклади оснащені столовими.

    Незважаючи на те, що в населених пунктах зростає число пенсіонерів, система надання основних соціальних послуг для пенсіонерів в них дуже слабо розвинена: зазначається повна відсутність соціальних послуг, що випливають з відповідного Закону, за винятком послуг соціальних працівників.

    Рівень розвитку малих населених пунктів в значній мірі визначають обрані представники місцевого самоврядування та муніципальні службовці, що емпірично підтверджено результатами дослідження (табл. 2).

    Таблиця 2

    Кількість малих населених пунктів і число постійно зайнятих працівників

    Назва населеного пункту Ставка мера, в% Термін повноваження Число депутатів Число членів комісії

    Баторова 100 2 5 5

    Опатовска Нова Вес 100 H 4 7 4

    Словенське Дярмоти 75 1 7 11

    Лесеніце 100 1 7 7

    Мала Чалого 85 5 5 5

    Разом інтегрована

    територіальна одиниця 31 32

    Термін повноважень голів населених пунктів різний. У найменшому з них - Мала Чалого - без перерви, починаючи з часу виборів в національні комітети, посаду мера виконує пенсіонер, оскільки ніхто інший не виявив відповідного бажання. Всі мери були переобрані на минулих місцевих виборах. Серед них переважають чоловіки за винятком Баторова, де посаду мера займає жінка.

    У депутатському складі всіх населених пунктів працює 31 депутат. Самоврядування представлено освітою різного числа комісій, які в більшості своїй створені тільки формально. До їх складу входять перш за все депутати.

    Згідно із законом населені пункти зобов'язані забезпечувати делегування завдань, за виконання яких відповідає держава - будівельне управління, запис актів цивільного стану, охорона природи. Всі ці компетенції населених пунктів забезпечують Спільні органи виконавчої влади (СОІВ). Цією ж формою забезпечуються деякі початкові компетенції: водне господарство, ремонт і обслуговування комунікацій, соціальні служби, освіту. Так як спільне виконання повноважень базується на добровільній основі, зазначені населені пункти об'єднані в двох спільних муніципальних управліннях.

    Реалізація завдань, які випливають для населених пунктів з Закону, а

    32 2011 • ВІСНИК ПАГС

    також виконання проектів розвитку, які мають інвестиційний характер, проводиться за рахунок витрачання бюджетних і позабюджетних коштів (табл. 3).

    Таблиця 3

    Бюджет населених пунктів 2009 р тис. Євро

    Баторова Опатовска Нова Вес Словенське Дярмоти Лесеніце Мала Чалого Разом

    доходи населених

    пунктів 113,3 360,7 562 311,2 50,4 1397,5

    Доходи жителів 0,3129 0,5609 1,0485 0,5905 0,2408

    поточні доходи

    бюджету

    У тому числі: 113,0 234 216,5 157,7 48,4 769,6

    - дотація

    з держбюджету

    на постійно

    які проживають

    в населеному

    пункті 82 111,4 93,9 103,6 28,4 419,3

    - місцеві податки 12,3 25,3 25,4 21,9 16,8 121,7

    податкова сила

    населеного пункту 0,2613 0,2125 0,222 0,2383 0,080

    Кількість жителів, структура їх складу вплинули на обсяг дотацій держбюджету на які постійно проживають в населеному пункті. Податкове навантаження коливається від 80 євро в Мала Чалого до 261 євро в Баторовой.

    Загальна сума фінансів, яку могли використовувати населені пункти в цілому в 2009 р, представляла 1 397 546 євро. Більшу частину коштів становили поточні доходи бюджету (від 51 до 100%). Доходи в бюджет капітальних вкладень досягали обсягів від 2 тис. Євро в найменшому населеному пункті до 346 тис. Євро в Словенські Дярмотах. Вони забезпечуються насамперед шляхом проектів. У найближчому майбутньому безоплатні надходження, отримані за допомогою проектів, залишаться, одночасно з кредитуванням, основним джерелом фінансування проектів інвестиційного характеру.

    На основі аналізу факторів, що визначають вихідну позицію населених пунктів, можна сформулювати обгрунтування для об'єднання населених пунктів в більшу одиницю самоврядування. Крім того, стає можливим встановити бар'єри, які могли б вплинути на об'єднання зазначених населених пунктів на добровільній основі.

    Обгрунтування для об'єднання населених пунктів:

    Периферійне розташування населених пунктів. Населені пункти в великій мірі залежать від створення пропозицій щодо зайнятості на своїй території. Невикористані виробничі потужності наявних підприємств і можливості невикористаного майна населених пунктів

    2011 • ВІСНИК ПАГС 33

    (Будівництва, орні землі) можуть бути позитивним фактором для залучення фірм, підприємництва самих населених пунктів і забезпечення соціальних послуг для потреб об'єднаного населеного пункту.

    Віддалене розташування від внутрішньодержавних транспортних комунікацій також збільшує залежність і зумовлює майбутній розвиток, засноване на власних (ендогенних) джерелах розвитку населених пунктів.

    Населені пункти створюють територіальну одиницю, відносно замкнуту з сусідніми територіями, а невелику відстань між ними є сприятливим фактором для управління більшої територіальною одиницею.

    Мала концентрація населення в населених пунктах несприятливо впливає на пропозицію роботи, на попит на послуги, зумовлюючи малу ефективність при забезпеченні послуг і використанні майна населеного пункту.

    Постійна спад і суттєве старіння населення буде все сильніше обмежувати розвиток населених пунктів, створювати тиск на забезпечення, зокрема, соціальних послуг, які в населених пунктах є відсталими або взагалі відсутні. Більш висока концентрація населення створює більший попит на соціальні послуги (медичне обслуговування, освіту, окремі елементи соціальних послуг), що, в свою чергу, підвищує ефективність їх надання.

    Високий рівень бюджетування об'єднаного населеного пункту створює більш сприятливі умови як для забезпечення завдань самоврядування, так і для інвестиційного розвитку, в разі якщо раціонально сформульована стратегія розвитку. Крім того, створюються кращі умови для забезпечення комплексних послуг на даній території і їх високу ефективність.

    Знижується частка витрат, пов'язаних з діяльністю обраних представників і службовців органів самоврядування. Діяльність п'яти органів управління могла б бути перенесена в сферу забезпечення тих послуг, які в населених пунктах відсутні або недостатньо розвинені.

    Бар'єри до об'єднання населених пунктів сформульовані тільки на основі висловлених неформальних думок мерів:

    - відсутність інформації про ефект, який можна отримати від оптимального обсягу послуг, що надаються;

    - побоювання втрати самобутності населеного пункту і авторитету лідера, вирішального питання розвитку населеного пункту;

    - нерозуміння жителями необхідності об'єднання населених пунктів і, як наслідок, складність роботи з ними в цьому напрямку;

    - відсутність матеріальної і фінансової зацікавленості, яка б переконала органи самоврядування і жителів у вигоді процесу об'єднання;

    - відсутність відкритої підтримки такої форми об'єднання центральним Урядом.

    На основі проведеного аналізу при виконанні наступних етапів роботи буде перевірена можливість раціоналізації діяльності та економії витрат населених пунктів; проведені розрахунки очікуваних фінансових і

    2011 • ВІСНИК ПАГС

    нефінансових наслідків об'єднання, а також проаналізовано передбачуване вплив об'єднання населених пунктів на територіальне економічний і соціальний розвиток укрупненої муніципальної одиниці.

    1. Н1гпапзкеУ., ІаЮб К. 8к'8епо8 ^ каШтупі Ьігегп 8 кошіпб1поі гейегтоі. Бга11 $ 1ауа: М.Є ^ .Л. 10, 2006.

    2. Іата1оуб М. Теупа, гiadenie а oгganizбcia уеге] пе] зргбуу, 2. саз ^: Oгganizбcia уеге] пе] зргбуу. 1. vyd. Bгatis1ava: Мегкігу, 2008.

    3. Овенкоуб I., Kostkovб I., Milotovб В. Могпоз ^ а Ьатшгу сеграше ГтапспесЬ pros1tгiedkov Єї рге та1й оЬсе па S1ovensku. 1п XI. mezinбrodnн ko1okvium про regionб1nнch vedбch: зЬогпнк pfнspevkй z ко1о ^ а копапйЬо v Pav1ove 18-20 сегупа 2008. Вгпо: Masarykova ип ^ егека, 2008.

    4. Swianiewicz Р. Conso1idation ог Fragmentation. Budapest: OSI, 2002.

    5. Мгпапзке V. а КО1. Medziobecnб spo1uprбca а z1uCovanie oЬcн па S1ovensku. Vеskumnб st'dia. 1. vyd. Bratis1ava: Мегкігу 2009.

    6. ІатаЬуб М., Ве1а ^ б А., Sebovб М. Komunб1na ekonomika а po1itika. ВТА ^^ а: Мегкігу 2010.

    бібліографічний список

    2011 • ВІСНИК ПАГС


    Ключові слова: консолідація структури населених пунктів / муніципалізація / малі населені пункти / оптимальний розмір населеного пункту / чинники розвитку населених пунктів / Місцеве самоврядування / Structure / municipalisation / small settlements / an optimal size of a settlement / factors of settlements development / local government

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити