У статті на основі наукових досліджень і нормативних правових джерел досліджується механізм організації та взаємодії вищих органів державної влади сучасної держави парламенту, глави держави і уряду. Автор аналізує сутність і приклади конфліктів між цими органами, передумови і причини їх виникнення. аналізується роль парламенту в системі органів державної влади в умовах різних форм правління та політичних режимів, основні протиріччя між гілками влади. У статті виділені особливості конфліктів при різних формах: дуалістичної, парламентської, змішаної. У контексті теми розглядається явище «підвішеного парламенту»В британській системі управління. Автор виділив шляхи вирішення конфліктів між парламентом і іншими державними органами.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Лангінен А. В.


Область наук:

  • політологічні науки

  • Рік видавництва: 2010


    Журнал: ARS ADMINISTRANDI


    Наукова стаття на тему 'Конфлікти між парламентом та іншими вищими органами державної влади: передумови, причини, шляхи вирішення '

    Текст наукової роботи на тему «Конфлікти між парламентом та іншими вищими органами державної влади: передумови, причини, шляхи вирішення»

    ?УДК 328.18 А.В. ЛАНГІНЕН, к.філос.н., Старий. викладач кафедри

    державного і муніципального управління

    ГОУ ВПО «Пермський державний університет», г. Пермь, ул. Букірева, 15 Електронна адреса: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    КОНФЛІКТИ МІЖ ПАРЛАМЕНТОМ І ІНШИМИ ВИЩИМИ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ: передумови, ПРИЧИНИ, ШЛЯХИ ВИРІШЕННЯ

    У статті на основі наукових досліджень і нормативних правових джерел досліджується механізм організації та взаємодії вищих органів державної влади сучасної держави - парламенту, глави держави і уряду. Автор аналізує сутність і приклади конфліктів між цими органами, передумови і причини їх виникнення. Аналізується роль парламенту в системі органів державної влади в умовах різних форм правління та політичних режимів, основні протиріччя між гілками влади. У статті виділені особливості конфліктів при різних формах: дуалістичної, парламентської, змішаної. У контексті теми розглядається явище «підвішеного парламенту» в британській системі управління. Автор виділив шляхи вирішення конфліктів між парламентом та іншими державними органами.

    Ключові слова: парламент; конфлікти; система державного управління; парламентські форми правління; дуалізм; вищі органи державної влади; політичний режим.

    Однією з найважливіших характеристик сучасної держави є формування, організація та взаємодія вищих органів державної влади, що відбивається в понятті «форма правління». У сучасних державах, як правило, можуть бути три таких органу, які беруть безпосередню участь в управлінні: глава держави, уряд (вищий орган виконавчої влади) і парламент (вищий орган законодавчої влади, що формується на основі принципу представництва). перераховані

    органи мають верховенством, очолюють ієрархію державних органів і мають право видавати норма-

    тивні правові акти, загальнообов'язкові до виконання на всій території країни.

    Яким чином відбувається взаємодія даних трьох органів? Це залежить від того, як вони формуються і якими повноваженнями наділені. Можливі такі варіанти формування органів. 1) Глава держави і вищий орган виконавчої влади формуються незалежно від парламенту (дуалістичні форми правління - дуалістична монархія і президентська республіка). 2) Формування вищого органу виконавчої влади, його персональний склад залежить від складу парламенту або від волі парламентської більшості (при парламентських формах правління - монархії та республіки). 3) Формування і відставка уряду залежить в рівній мірі від парламенту і від глави держави (змішані форми). Формування і достроковий розпуск парламенту можуть залежати від глави держави (часткове призначення верхньої палати і розпуск нижньої з призначенням

    74 © Лангінен А.В. 2010

    перевиборів) або від уряду (розпуск нижньої палати за його ініціативою при парламентських формах).

    Отже, можливі принаймні три основні варіанти взаємодії вищих органів державної влади, які представляються актуальними як для монархії, так і для республіки.

    1. «Дуалістичний варіант» - США, Мексика, Бразилія, Білорусь. Згідно з основним законом США президент, який є вищим органом виконавчої влади, і Конгрес, як вищий законодавчий орган країни, формуються окремо і вплинути на дострокову відставку або розпуск один одного не можуть [3]. Виняток становить винесення Конгресом імпічменту президенту в разі порушення ним Конституції і федеральних законів. В даному варіанті повноваження вищих органів державної влади розмежовані на основі принципу поділу влади. Іншими словами, парламент і вищий виконавчий орган мінімальним чином беруть участь у формуванні та відставку один одного.

    2. «Парламентський варіант» - Великобританія, ФРН, Скандинавські країни, Італія, Японія, Індія, Ізраїль. В даному випадку формування уряду (і глави держави, якщо він є виборним) здійснюється за участю парламенту і під його контролем. Вирішальну роль в зазначеному процесі, як правило, грають нижня палата і фракції політичних партій, які в ній представлені. Уряд, як вищий орган виконавчої влади, несе політичну відповідальність перед парламентом і може бути відправлений у відставку достроково за рішенням парламентської більшості. Але і розпуск, і перевибори парламенту також фактично кін -троліруются урядом [5]. Таким чином, вищі органи в більшій мірі взаємозалежні, ніж в першому випадку.

    3. «Змішаний варіант» - Франція, Австрія, Туреччина, Пакистан, Російська Федерація, Україна. Глава держави і парламент формуються також незалежно один від одного (як правило, шляхом загальних прямих виборів). Уряд призначається главою держави, але при взаємодії з парламентом. Політичний і персональний склад уряду, програма його державної політики визначаються шляхом узгодження. Уряд несе подвійну політичну відповідальність, як перед парламентом, так і перед главою держави.

    У будь-якому з розглянутих варіантів для здійснення державної влади і поточного управління необхідна спільна діяльність всіх вищих органів по реалізації загальної програми державної політики. У процесі управління їх узгоджена взаємодія порушується конфліктами, які мають такі передумови:

    1. Вищі органи державної влади формуються окремо один від одного і є виборними.

    2. У виборах (пасивне і активне виборче право) беруть участь як громадяни, так і різні політичні сили (найбільш організовані з них - політичні партії) з різними програмами державної політики, що представляють різні групи інтересів.

    3. У структурі вищих органів відсутня формальне ієрархічне підпорядкування один одному.

    4. Не повністю розмежовані повноваження гілок влади. Принцип поділу влади, встановлений в Конституціях багатьох сучасних держав, повним розмежуванням повноважень глави держави, парламенту і уряду не забезпечується.

    5. Законодавчо не відрегульовані повноважень вищих органів в разі, коли державна система знаходиться на стадії формування або реформування.

    У конкретному випадку конфлікт між вищими органами влади може бути викликаний різними причинами:

    1. Істотні відмінності і суперечності в політичних програмах партій, вимоги до державної політики, що пред'являються їх парламентськими фракціями до уряду і главі держави;

    2. Великі невдачі в державній політиці, включаючи факти зловживань державною владою (нецільове витрачання коштів, корупція): неефективність вжитих заходів у сфері безпеки, соціального і економічного розвитку, протидії злочинності; витратні і затяжні військові кампанії.

    3. Нестабільність політичного складу парламенту і уряду.

    4. Особисті амбіції політичних лідерів.

    5. Діяльність політичної опозиції.

    Можливі шляхи розвитку та вирішення конфліктів визначаються виходячи з того, які повноваження і можливості в цій сфері передбачені для вищих органів державної влади Конституцією і законами, а також правової та політичної культурою суспільства. Можливі такі варіанти конституційного і позаконституційного протікання і вирішення конфліктів.

    При дуалістичної варіанті найбільш ймовірними сторонами конфлікту виступають глава держави (що є одночасно вищим органом виконавчої влади) і парламент. Взаємодія парламенту і глави держави відчуває постійний вплив партій і може бути охарактеризоване категоріями «презіденціоналістского режиму» і «режиму розділеного правління» [8]. Можливо встановлення презіденціоналістского режиму, при якому глава держави користується підтримкою парламентської більшості на основі загальної партійної приналежності. Конфлікт можливий, але його ескалація малоймовірна.

    При встановленні режиму розділеного правління глава держави і парламентська більшість, що визначає законодавчу діяльність, належать до різних партій (дотримуються різних політичних програм), що створює умови для виникнення протиріч. Можливими шляхами вирішення конфлікту є: а) врегулювання через звернення до суду вищої інстанції, наприклад, до Верховного або Конституційного Суд1; б) пряме зіткнення конфліктуючих сторін у формі ого-

    1 Визнання Верховним Судом США неконституційними указів Ф.Д. Рузвельта в 1932 р, скасування часткового вето Президента в 2001 р на основі рішення Верховного Суду.

    лення імпічменту главі держави, законного або незаконного усунення його з поста, розпуску парламенту главою держави (що також може бути незаконним при дуалістичної формі).

    При парламентських формах правліннях подібний конфлікт частіше виникає між урядом і парламентом. Основою конфлікту також можуть бути проблеми і протиріччя в державній політиці. У ролі примирної боку виступають глава держави (після консультацій з головами палат розпускає парламент і призначають його дострокові перевибори), а також суди вищої юрисдикції (в разі конфлікту мають право на основі Конституції виносити рішення на користь однієї зі сторін). Можливо встановлення різних режимів взаємодії парламенту і уряду на партійній основі.

    Парламентарний режим взаємодії вищих органів встановлюється на основі багатопартійного складу парламенту (при цьому ні в однієї з партій немає абсолютної більшості місць) і, як наслідок, коаліційної складу уряду. Основою для виникнення конфлікту є нестабільність політичного та персонального складу парламентських фракцій і уряду. При визначенні політичного курсу слід враховувати вимоги різних програм. Конфлікт найчастіше завершується зміною складу уряду відповідно до волі парламентської більшості. Прикладом тривалого функціонування парламентарного режиму є Ізраїль, Італія до 1993 р.

    Міністеріальний режим взаємодії парламенту і уряду встановлюється на основі отримання однієї з партій абсолютної більшості місць в парламенті і однопартійного складу уряду (принцип «правлячої партії»). Даний режим взаємодії базується на двопартійної політичної системи і, як правило, забезпечує стабільність складу уряду. Міністеріальний режим створює передумови закінчення конфліктів фактично на користь вищого органу виконавчої влади, оскільки парламент, володіючи правом винесення вотуму недовіри уряду, вдається до нього досить рідко. У разі конфлікту можливий також розпуск парламенту і призначення дострокових виборів за рішенням уряду. Підставами для цього є партійна дисципліна і політичні інтереси правлячої партіі2.

    Аж до недавнього часу прикладом стабільного функціонування міністеріальний режиму була Вестмінстерська система вищих органів державної влади. Британська система, що базується на мажоритарних виборах з уніномінальним голосуванням, характеризується тим, що парламентська більшість контролюється двома найбільшими партіями - консервативною і лейбористської. Одна з них, як правило, має статус правлячої, тобто за підсумками виборів має абсолютну більшість місць в парламенті. Це дозволяє сформувати уряд на однопартійної основі і проводити єдину державну політику. Взаємодія парламенту і вищого органу виконавчої влади зовні досить після-

    2 В Великобританії в останній раз вотум недовіри був винесений парламентом в 1990 р Причиною послужив внутрішній конфлікт в уряді і правлячої партії [1].

    довательно, стабільно, але не позбавлене конфліктів. Так, в 2006 р виник конфлікт між парламентом і Кабінетом Т. Блера, мав місце корупційний скандал в 2010 р Інструментом подолання протиріч між парламентом і урядом, внутрішніх суперечностей в цих органах є в даному випадку не формально передбачений правовими нормами вотум недовіри Кабінету, а розпуск парламенту і призначення дострокових виборів.

    У цьому контексті становить інтерес «підвішений парламент» (hung Parliament), сформований за підсумками виборів 2010 р (були прецеденти такого парламенту в 1912, 1974 рр.) [10]. Даний термін позначає ситуацію в законодавчому органі, коли жодна з політичних партій, представлених у ньому, за підсумками виборів не володіє абсолютною більшістю місць. На стадії формування нового уряду це означає, що воно може бути утворено тільки на основі компромісу декількох парламентських партійних фракцій (коаліція) або на однопартійної основі за підтримки парламентської меншості. В обох випадках для британської системи це означає нестабільність взаємодії парламенту і Кабінету міністрів й ускладнює подолання конфліктів між ними. Ситуація ускладнюється під впливом «ерозії» британської двопартійної системи, тобто поступової трансформації в багатопартійну систему з декількома домінуючими партіями [1, с. 39]. У світлі цього стає актуальним питання про реформу британського парламенту, включаючи виборчу систему Палати Громад і механізм формування Палати Лордів.

    При змішаній формі взаємодії органів державної влади, як наприклад, у Франції, конфлікти, про які йде мова, ускладнюються активною участю не двох, а трьох сторін - парламенту, уряду, глави держави. Додаткову передумову можливого зіткнення створює «режим коабітації», або співіснування, коли парламентська більшість не підтримує главу держави в його політиці (президентство Ж.Ширака, В. Жискар Д'Естена). Предметом конфлікту є політичний і особистий склад формується уряду, його політична програма (повинна бути затверджена Національними Зборами), основні напрямки та конкретні заходи державної політики (повинні бути реалізовані спільно президентом і урядом). Так, в 1958 р виник конфлікт між президентом де Голлем і політичними партіями, представленими в Парламенті, з приводу рішення алжирського питання.

    Які шляхи подолання конфлікту при змішаній формі правління? Глава держави може вдатися до силового, але законному впливу на Парламент: а) розпустити його нижню палату і призначити дострокові перевибори [4]; б) винести на референдум спірне питання або питання про надання президенту додаткових повноважень; в) в крайньому випадку, оголосити надзвичайний стан (парламент засідає постійно, не може бути розпущений, але не має права скасувати акти президента). Можливе досягнення компромісу між президентом і парламентом в питанні визначення складу уряду і внутрішньої політики. Подолати ситуацію дозволяє також неформальне поділ сфер і напрямків державної політики між главою держави і вищим органом виконавчої влади.

    Звісно ж, що більшість сучасних держав з парламентськими і змішаними формами правління прагнуть уникнути крайніх проявів парламентаризму, при яких взаємодія законодавчого органу з урядом фактично визначається свавіллям численних партійних фракцій. Таке прагнення призводить до формування багатопартійної системи з однією - двома - трьома домінуючими партіями, яка цілеспрямовано створюється шляхом змін в законодавстві, що регулює утворення і діяльність політичних партій, їх участь у виборах. Можливі також законодавчі й адміністративні заходи по виключенню політичних організацій екстремістського і різко опозиційної спрямованості з реального політичного життя і управління державою. Застосовуються обмеження політичних свобод громадян і антіек-стремісткое законодавство, загороджувальні бар'єри при підрахунку голосів на парламентських виборах, законодавчі заборони на поширення певних політичних ідеологій.

    У сучасних державах існують обмеження на залучення уряду до політичної відповідальності перед парламентом ( «конструктивний» вотум недовіри в ФРН, утвердження політичної програми уряду, право глави держави на достроковий розпуск парламенту у Франції, твердження вотуму недовіри главою держави в Росії). Інструментом запобігання протиріч і конфліктів у взаємодії парламенту, уряду і глави держави є також реформування виборчої системи держави. Що може бути націлене на стабілізацію партійного складу парламенту і уряду. Так, в Італії була проведена реформа виборчої системи в 1993 і 2005 рр., У Франції - в 1986 р [9]

    Ряд сучасних дослідників виділяють таку форму правління як суперпрезидентської республіки [6, 7], яка в даному контексті бачиться як крайність, протилежна неконтрольованого парламентарної режиму. Зовні дана форма може бути дуалістичної (президентської) або змішаної, фактично глава держави концентрує в своїх руках як виконавчу, так і законодавчу владу, а також здійснює контроль за судовою системою. Як і в абсолютній монархії, глава держави в суперпрезидентської республіки контролює всі три гілки державної влади завдяки особливим повноважень, цілком легальним і передбаченим законами. Глава держави здійснює нагляд над політичними склад і діяльність парламенту за допомогою фактично однопартійної системи, створеної також легальним шляхом. Таким чином, вищий законодавчий орган втрачає можливість самостійно приймати політичні рішення, а парламентські фракції - впливати на державну політику і контролювати дії інших гілок влади. На перший погляд, вірогідність виникнення конфліктів, тим більше відкритого зіткнення, між парламентом та іншими вищими органами державної влади при даній формі зводиться до мінімуму. Але в обстановці соціальної, економічної чи політичної нестабільності джерелом можливих конфліктів стають протиріччя між державною політикою та суспільними інтересами.

    Список літератури

    1. Великобританія в епоху реформ / під ред. Ал.А. Громико. М., 2007. С.31.

    2. Конституція Російської Федерації. Ст. 117.

    3. Конституція США. Гл. 1, 2.

    4. Конституція Французької Республіки. Ст. 15.

    5. Конституція ФРН. Ст. 44, 67.

    6. Старцев Я.Ю. Система державного і муніципального управління. Єкатеринбург, 2004.

    7. Чиркин В.Н. Нетипові форми правління в сучасній державі // Держава і право. 1994. №1.

    8. Шугарт М. С., Кері Д. М. Президентські системи // Сучасна порівняльна політологія: хрестоматія. М., 1997. С. 201.

    9. A bicameral Parliament dominated by the National Assembly. URL: / http: // www.assemblee-nationale.fr/english/synthetic_files/file_1.asp (дата звернення 12.01.2010).

    10. Hung parliament. URL: / http: //www.parliament.uk/about/how/role/parlia-ment-government/hung-parliament/ (дата звернення 10.01.2010).


    Ключові слова: ПАРЛАМЕНТ /КОНФЛІКТИ /СИСТЕМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ /ПАРЛАМЕНТСЬКІ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ /Дуалізм /ВИЩІ ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ /ПОЛІТИЧНИЙ РЕЖИМ

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити