Розкрито цілі, основні завдання і ключові принципи територіальної політики регіону. Показано протиріччя між економічними і соціальними цілями розвитку територіальних систем. Проведено порівняльний аналіз основних концепцій регіональної політики «Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» і «Концепції вдосконалення регіональної політики у Російській Федерації". Показані механізми, визначені принципи та запропонована організаційно-економічна модель формування територіальної політики, охарактеризовано складові її блоки

Анотація наукової статті з соціальної та економічної географії, автор наукової роботи - Троцковскій Олександр Якович, Щетинін Михайло Павлович


Conceptual Foundations of Regulation of Territorial Development on the Middle Level

This article is focused on the target, main aims and principles of regional policy. The discrepancy between economic and social aims of development of territorial systems is introduced here. Particular attention is paid to the comparative analysis of the «Strategy of social and economic development in the regions of the Russian Federation» and «Concepts of modifcation of regional policy in the Russian Federation »as the main concepts of the regional policy. The mechanisms defned the principles and presented the organizational and economic model of foundation of regional policy is described.


Область наук:

  • Соціальна та економічна географія

  • Рік видавництва: 2010


    Журнал: Известия Алтайського державного університету


    Наукова стаття на тему 'Концептуальні засади регулювання територіального розвитку на мезорівні'

    Текст наукової роботи на тему «Концептуальні засади регулювання територіального розвитку на мезорівні»

    ?ББК 65.050.22

    А Я. Троцковскій, М.П. Щетинін Концептуальні засади регулювання територіального розвитку на мезорівні

    A.Ja. Trotskovsky, M.P. Schetinin

    Conceptual Foundations of Regulation of Territorial Development on the Middle Level

    Розкрито цілі, основні завдання і ключові принципи територіальної політики регіону. Показано протиріччя між економічними і соціальними цілями розвитку територіальних систем.

    Проведено порівняльний аналіз основних концепцій регіональної політики - «Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» і «Концепції вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації».

    Показані механізми, визначені принципи та запропонована організаційно-економічна модель формування територіальної політики, охарактеризовано складові її блоки.

    Ключові слова регіональна політика, територіальна система, просторове (територіальне) розвиток регіону; концепції просторового розвитку, принципи та модель регіональної політики.

    Цілі, завдання та основні принципи територіальної політики регіону

    Регулювання просторового розвитку економіки регіонів є центральним елементом регіональної економічної політики. Тому спочатку розглянемо наявні в науці підходи до формулювання мети регіональної політики країни і територіальної політики суб'єкта Російської Федерації.

    Найбільш повне визначення регіональної політики, з нашої точки зору, дають у своїй монографії А.Л. Гапоненко і В.Г. Полянський. За їх поданням, мета регіональної політики в найзагальнішому вигляді можна сформулювати як гармонізацію просторового розвитку країни шляхом усунення сформованих територіальних диспропорцій і розвитку регіонів з використанням наявних у них переваг (природно-кліматичних, транспортних і ін.) [1, с. 23].

    Б.М. Штульберг і В.Г. Введенський роблять акцент на досягненні комплексного соціально-економічного розвитку регіону [2, с. 47]. З точки зору цих авторів, центр регіональної політики припадає на рішення проблем державного і міжрегіонального характеру. Близькою позиції дотримуються В.Н. Лексин і А.І. Швецов. На їхню

    This article is focused on the target, main aims and principles of regional policy. The discrepancy between economic and social aims of development of territorial systems is introduced here. Particular attention is paid to the comparative analysis of the «Strategy of social and economic development in the regions of the Russian Federation» and «Concepts of modification of regional policy in the Russian Federation» as the main concepts of the regional policy.

    The mechanisms defined the principles and presented the organizational and economic model of foundation of regional policy is described.

    Key words: regional policy, territorial system, regional expanse development, conceptions of expanse development, principles and model of regional policy.

    думку, системне регулювання територіального розвитку - це «свідомо організована сукупність ідеологічних, політичних, правових та адміністративних впливів на умови, пріоритети і обмеження трансформації окремих елементів територіальних утворень і (або) взаємозв'язків між ними з метою вирішення терріторіальнохозяйственних та інших суперечностей і забезпечення на цій основі відтворення територіального потенціалу як системи »[3, с. 26].

    На нашу думку, наведені визначення регіональної політики можна застосувати і по відношенню до територіальної політики суб'єкта Російської Федерації. Надалі домовимося розуміти під територіальної політикою суб'єкта Російської Федерації соціально-економічну політику регіону, орієнтовану на оптимізацію його просторового розвитку шляхом нівелювання існуючих територіальних диспропорцій, підвищення конкурентоспроможності муніципальних утворень за допомогою використання наявних у них переваг і в кінцевому рахунку забезпечує стійке комплексне соціально-економічний розвиток регіону.

    Як регіональна політика країни, так і територіальна політика суб'єкта Російської Фе-

    дерации орієнтовані на досягнення двох груп взаємопов'язаних цілей - економічних і соціальних. Відповідно, можна виділити дві групи завдань. Перша група - економічні завдання, які полягають у формуванні конкурентоспроможної (як мінімум, у внутрішньому російському масштабі) регіональної економіки. У числі основних завдань економічної спрямованості:

    - підтримка і зміцнення економічного лідерства адаптованих до ринку модернізуються муніципальних утворень, у тому числі за рахунок розвитку ринкової та виробничої інфраструктур;

    - сприяння ефективній спеціалізації муніципальних економік з урахуванням наявних у них конкурентних переваг;

    - формування ефективних (з точки зору підвищення конкурентоспроможності) межмуніці-пальне зв'язків.

    Особливу значущість в досягненні економічних цілей в процесі реалізації регіональної політики набуває інноваційний характер вибудовується економіки. Як зазначалося раніше, він передбачає:

    - розвиток науково-технічного та освітнього потенціалу найбільших і великих міст регіону;

    - створення мережі територіально-виробничих кластерів, спрямованих на розвиток високотехнологічного виробництва та глибоку переробку сировини;

    - розвиток великих транспортно-логістичних і виробничих вузлів;

    - використання механізму створення особливих економічних зон [4, с. 11].

    У числі основних завдань територіальної політики регіону, що характеризуються соціальною спрямованістю;

    - підтримка необхідних територіальних пропорцій у розвитку його економіки, недопущення надмірної диференціації територіальних утворень за рівнем економічного розвитку;

    - випереджальний розвиток найбільш перспективних, але розвиваються недостатніми темпами муніципальних утворень; підвищення за рахунок цього збалансованості просторового регіонального розвитку;

    - підтримка в максимально можливій мірі економіки депресивних муніципальних утворень, у тому числі за рахунок використання форм прямої підтримки;

    - формування ефективних (з позицій вирівнювання рівня розвитку економіки різних

    * Зауважимо, що регіональні нерівності є однією з ключових проблем регіональної теорії. Гіпотезу про причини регіонального нерівності вперше висунув американський економіст Вільямсон. Він виділив чотири основні причини, що пояснюють регіональні нерівності: розподіл природних ресурсів, міграцію трудових ресурсів, рух капіталу і політику уряду.

    муніципальних утворень) міжмуніципальних зв'язків, просторова інтеграція сильних і слабких в економічному відношенні муніципальних утворень.

    Досягнення соціальних цілей, формування рівноцінних умов життя населення незалежно від місця проживання обумовлюють розгляд в якості пріоритетних так званих проблемних територій (сільських поселень з чисельністю до 100 чоловік, посилений з відсутністю суспільного виробництва, монофункціональних міст і т.п.).

    Співвідношення між економічними і соціальними цілями територіальної політики регіону не настільки однозначно, як може здатися на перший погляд. З одного боку, забезпечення конкурентоспроможності економіки регіону є необхідною і обов'язковою умовою формування гідного рівня життя населення територіального утворення. З іншого боку, концентрація ресурсів на вирішенні економічних завдань «підриває» функціонування соціальної сфери регіону. Найчастіше необхідною умовою отримання значущих економічних результатів є посилення соціальної неоднорідності, в тому числі і в територіальному розрізі.

    Протиріччя між економічними і соціальними цілями розвитку територіальних систем носить непереборний характер. Іманентно властиве регіональної політики протиріччя вирішується шляхом постійного, в залежності від етапу розвитку економіки регіону, зміни пріоритетів територіальної політики.

    Як свідчить практика регіонального розвитку в розвинених країнах, в період кризи і необхідності накопичення ресурсів пріоритет віддається досягнення економічних цілей; в періоди стабільного розвитку економіки на перший план виходить досягнення соціальних цілей.

    Однак при будь-якому розкладі протекціоністська політика щодо слаборозвинених територій повинна, на наш погляд, мати місце. Іншими словами, навіть в періоди депресії і виходу економіки з кризи патерналістські початку в регулюванні просторового розвитку економіки регіону, виражені в тій чи іншій мірі, яка визначається наявністю ресурсів, є обов'язковими.

    Регіональна політика країни, як і територіальна політика регіону в цілому за своєю суттю соціальні **. Тому кінцева їх мета повинна за-

    ** Професор С.С. Артоболевский писав з цього приводу: «Цілеспрямована діяльність держави, орієнтована на зниження просторових соціально-економічних диспропорцій, стає найважливішою складовою регіональної політики, коли вони (диспропорції) досягають надмірного рівня, що перешкоджає нормальному функціонуванню держави, становлять загрозу її єдності, ведуть до зростання регіонального антагонізму і їх небезпека усвідомлюється населенням і політиками »[5, с. 25].

    полягають у підвищенні добробуту і якості життя населення, забезпечення рівного доступу жителів різних територіальних утворень до бюджетних послуг, що гарантує реалізацію конституційних прав громадян.

    Економічні цілі (усунення територіальних диспропорцій, формування конкурентоспроможної регіональної економіки, досягнення комплексного соціально-економічного розвитку регіону) повинні носити по відношенню до кінцевої мети регіональної територіальної політики підлеглий характер.

    Досягнення як економічних, так і соціальних цілей в процесі регулювання просторового розвитку економіки регіону ґрунтується на ряді принципів. Найважливіший з них - примат общерегіональних цілей розвитку над муніципальними, що забезпечує ефективний розвиток регіонального ринку і подолання в певній мірі внутрішньо регіональної асиметрії.

    Другий принцип - принцип багатополярного розвитку регіону, що дозволяє сформувати простір розвитку для різних за своєю спеціалізацією муніципальних утворень, використовувати в повній мірі всі переваги територіального різноманіття умов економічної діяльності населення. Реалізація цього принципу передбачає стимулювання економічного розвитку територіальних соціально-економічних систем шляхом створення нових центрів зростання.

    Третій принцип - «компенсаційний», що передбачає відносно депресивних територій «встановлення комплексу спеціальних заходів розвитку Субсидія, спрямованих не тільки на вирівнювання бюджетної забезпеченості, але і на підтримку регіональних проектів розвитку, проектів, що фінансуються за рахунок коштів Інвестиційного фонду, особливих економічних зон» [6, с. 13].

    З урахуванням охарактеризованих вище цілей і принципів територіальної політики можна позначити її основні напрямки, в числі яких:

    - формування нормативно-правової бази просторового розвитку економіки регіону;

    - формування документів, що визначають перспективи територіального розвитку регіону (схем територіального розвитку, концепцій і програм територіального розвитку, територіальних аспектів планів розвитку галузей і т.п.);

    - вдосконалення територіальної організації господарства регіону, нівелювання територіальних диспропорцій в його розвитку;

    - вдосконалення взаємодії органів державної влади з муніципальними утвореннями і господарюючими суб'єктами (в частині просторового розвитку економіки регіону);

    - розвиток інституційної інфраструктури територіальної політики регіону;

    - модернізація адміністративно-територіальної структури регіону з метою зміцнення економіки муніципальних утворень;

    - моніторинг територіального розрізу соціально-економічного розвитку регіону і т.д.

    Порівняльний аналіз основних концепцій регіональної політики

    Формування основних документів в області регіональної політики активно ведеться з початку 90-х рр. ХХ ст. Так, Аналітичним центром при Президентові Російської Федерації в 1993 р була розроблена «Стратегія регіонального розвитку Росії», а через рік - «Програма допомоги кризовим регіонам». Протягом 1993-1995 рр. програми регіональної політики були запропоновані Міністерством у справах національностей та регіональної політики, Міністерством економіки (економічні аспекти), парламентською групою «Нова регіональна політика», Російським географічним товариством. За участю міжнародних експертів реалізовано два проекти по російської регіональної політики в рамках ТАСІС (1998 і 2000 рр.). Однак до теперішнього часу ці документи не реалізовані. Немає загальноприйнятої концепції регіонального розвитку і, відповідно, ефективних законів в цій області [5].

    Цю ситуацію усвідомлюють не тільки представники наукової спільноти, а й практики. За визнанням Олександра Хлопоніна, колишнього губернатора Красноярського краю, керівника робочої групи Держради Росії з питання комплексного соціально-економічного планування розвитку регіонів, «нинішня регіональна політика - це не предмет осмисленої діяльності, а випадкова сума територіальних наслідків від реалізації державою і бізнесом різних галузевих стратегій та планів »[7, с. 48].

    Близьку позицію висловлює міністр економічного розвитку Російської Федерації Е.С. Набі-улліна [8, с. 10]. У своєму виступі на засіданні Громадської палати Російської Федерації в липні 2008 р вона наголошувала на необхідності формування «виразної регіональної політики».

    За останні чотири роки на суд громадськості Мінрегіонрозвитку РФ представило два документа, що стосуються перспектив просторового розвитку Росії. Перший з них отримав назву «Концепція Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» (2005 р); другий - «Концепція вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації» (2008 р) Оскільки ідеологія і основоположні принципи цих документів мають для нашого дослідження важливе значення, розглянемо їх докладніше.

    «Концепція Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації». В якості стратегічних цілей регіональної полі-

    тики в «Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» запропоновані:

    - забезпечення глобальної конкурентоспроможності України та її регіонів;

    - стимулювання процесу нової «регіоналізації» - консолідація ресурсів російських регіонів для прискореного економічного зростання і зміни структури економіки;

    - розвиток людського капіталу, підвищення просторової і кваліфікаційної мобільності населення;

    - поліпшення екологічної ситуації в регіонах Російської Федерації для збалансованості економічного розвитку;

    - підвищення якості управління та використання громадських фінансів на субфедеральном рівні [9, с. 31-32].

    У проекті розглядається Концепції чітко простежується установка на відмову від регіональної політики, спрямованої на вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів. На відміну від регіональної політики, розробленої для Росії в кінці 1990-х рр. експертами Європейського співтовариства [10], Концепцією передбачалося:

    Концепція поляризованого розвитку регіонів була піддана з боку наукової громадськості і представників регіонів серйозній критиці перш за все за орієнтацію головним чином на цілі економічного розвитку країни та її регіонів і фактичне забуття завдання вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку суб'єктів Російської Федерації *. Реалізація її так і не відбулася.

    * Про це свідчать результати опитування регіональних експертів, проведеного в серпні-вересні 2005 р Фондом розвитку інформаційної політики та інформаційним агентством «Росбалт» [11; 12].

    - створення регіонів - «локомотивів зростання» ( «опорних регіонів»), що генерують інноваційно-інвестиційне вплив на решту території;

    - в частині адміністративно-територіального поділу країни - укрупнення юрисдикції для виділення системи «опорних регіонів» всередині країни, можливість визнання за ними іншого статусу, ніж у звичайних адміністративно-територіальних одиниць;

    - в частині базового механізму управління - спрямування державних капітальних вкладень на розвиток пов'язаності «опорних регіонів» з глобальною економікою та іншими регіонами країни, зняття бар'єрів для поширення інновацій.

    Для територій, які не отримали статусу опорного регіону, державну підтримку пропонувалося направити в першу чергу на забезпечення рівного доступу населення цієї території до бюджетних послуг, що гарантує реалізацію конституційних прав громадян [9, с. 26].

    Принципові відмінності між концепціями, в основу яких покладено або політика вирівнювання рівнів розвитку регіонів, або політика їх поляризованого (сфокусованого) розвитку, представлені в таблиці.

    Зауважимо, що вчені і практики мали на те серйозні теоретичні підстави. Так, на думку шведського вченого Г. Мюрдаля, висловлену ще в 50-х рр. ХХ ст., «Вільна гра ринкових сил зазвичай веде до поглиблення, а не до згладжування міжрайонних відмінностей. .. .Дія ринкових сил обумовлює тенденцію до концентрації зростаючих галузей в деяких районах. Цей процес поступово набуває кумулятивний характер, тому що в міру концентрації тут виробництва все сильніше проявляються ефекти агломерації, які, заломлюючись в специфічній формі "зовнішньої економії", сприяють подальшій концентрації в цих районах приватних інвести-

    Порівняльний аналіз концепцій регіональної політики, заснованих на різних парадигмах розвитку [9, с. 26]

    Критерії Політика вирівнювання рівнів розвитку регіонів Поляризоване (сфокусоване) розвиток регіонів

    Основні параметри Виділення регіонів на основі усередненого (збалансованого по країні) соціально-економічного потенціалу Створення регіонів - «локомотивів зростання» ( «опорних регіонів»), що генерують інноваційно-інвестиційне вплив на решту території

    Адміністративно-територіальний поділ Виділення географічно пов'язаних територій, збереження існуючої адміністративно-територіальної структури Укрупнення юрисдикції для виділення системи «опорних регіонів» всередині країни, можливість визнання за ними іншого статусу, ніж у звичайних адміністративно-територіальних одиниць

    Базовий механізм управління Рівномірний ( «диффузионное») розподіл державних капвкладень між територіями, які потребують підтримки Напрямок державних капвкладень на розвиток пов'язаності «опорних регіонів» з глобальною економікою та іншими регіонами країни, зняття бар'єрів для поширення інновацій

    ций »[13, с. 34]. При цьому переваги відсталих районів, перш за все наявність вільної і дешевої робочої сили, недостатні для забезпечення ефективної протидії цій тенденції. Виникає «принцип кругової причинності», що призводить до поступової концентрації переваг у «сильних» і недоліків у «слабких» районів.

    Протидія з боку наукової громадськості призвело до того, що «Стратегія соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» офіційно не була затверджена, і на світ з'явився новий документ.

    «Концепція вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації». У 2008 р Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації підготувало проект «Концепції вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації». Питання визначення мети в новій Концепції, як зазначалося раніше, вирішено по-іншому. Базовою метою регіональної політики в Російській Федерації, відповідно до нової Концепції, визнається забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку суб'єктів Російської Федерації. Це передбачає, з одного боку, скорочення відмінностей в рівні соціально-економічного розвитку суб'єктів Російської Федерації, з іншого боку, забезпечення балансу між нарощуванням економічного потенціалу суб'єктів Російської Федерації і забезпеченням комфортного середовища проживання для населення, створенням рівних можливостей для громадян Російської Федерації незалежно від місця проживання в реалізації своїх соціальних і економічних прав і задоволенні потреб [4, с. 2].

    З цією метою проектом Концепції передбачено три основних напрямки вдосконалення регіональної політики:

    - вдосконалення системи стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіонів;

    - вдосконалення податково-бюджетних інструментів регіональної політики;

    - розвиток федеративних відносин та місцевого самоврядування.

    Порівняльний аналіз «Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» і «Концепції вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації» показує, що між ними є помітні відмінності. Найбільш принциповою є позиція по відношенню до ролі держави в економічному розвитку.

    «Стратегія соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації» базувалася на теорії економічної рівноваги, згідно з якою відбувається поступове вирівнювання рівня

    економічного розвитку регіонів і, з урахуванням цього, втручання держави в економічний розвиток регіонів визнається недоцільним.

    Автори «Концепції вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації» в більшій мірі спираються на теорію кумулятивного зростання, згідно з якою диспропорції в соціальноекономічному розвитку територій наростають, в зв'язку з чим необхідно проведення активної регіональної політики .

    Проте, на нашу думку, в порівнюваних концепціях регіонального розвитку набагато більше спільних моментів, ніж відмінностей. Об'єктивно це зумовлено тим, що і «Стратегія соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації», і «Концепція вдосконалення регіональної політики в РФ» базуються на одній і тій же теорії поляризованого розвитку (полюсів зростання).

    Теорія поляризованого розвитку, висунута французьким економістом Ф. Перру, отримала, як відомо, широке визнання в західній і особливо в європейській економічній науці. В її основі лежить уявлення про провідну роль галузевої структури економіки, в першу чергу лідируючих галузей, які створюють нові товари і послуги. Ті центри та ареали економічного простору, де розміщуються підприємства лідируючих галузей, стають полюсами тяжіння факторів виробництва, оскільки забезпечують найбільш ефективне їх використання, що призводить до концентрації підприємств і формування полюсів економічного зростання.

    У цій теорії, як відзначав А.Я. Якобсон, «однорідні райони протиставляються поляризованим, тобто організованим навколо полюса розвитку. Таким чином, однорідність розглядається як історичний етап у розвитку території, а поляризація району або перетворення його в комплексний район - як прогресивне явище »[15, с. 14].

    Визначальний вплив теорія полюсів зростання справила і на ідеологію регіонального розділу проекту «Концепції довгострокового соціально-економічного

    * Зауважимо, що різні підходи до питання про вплив держави на регіональний розвиток характерні не тільки для сучасної російської, а й для західної регіональної науки.

    Так, в західній регіоналістики виділяють три течії:

    - неоінтернаціоналісти, які в принципі заперечують необхідність впливу держави на регіональне зростання;

    - адаптори, які ратують за пом'якшення впливу стихійних ринкових сил і незначне коректування розвитку територій за рахунок стимулювання міграції робочої сили та інвестицій;

    - радикальні перетворювачі, які виступають за проведення інтенсивного регулювання економіки регіонів з боку держави [14, с. 89].

    розвитку Російської Федерації », підготовленого в серпні 2008 р Міністерством економічного розвитку Російської Федерації.

    Зокрема, один із напрямів регіональної політики, передбачене цією Концепцією, -розвиток науково-технічного та освітнього потенціалу міст, грунтується на теорії полюсів зростання, розвиненою французьким вченим Ж. Будвілем, який показав, що в якості полюсів зростання можна розглядати не тільки сукупність підприємств лідируючих галузей, а й конкретні території (населені пункти), що виконують в економіці країни або регіону функції джерела інновацій і прогресу. Регіональний полюс зростання являє собою набір, що розвиваються і розширюються галузей, розміщених в урбанізованому зоні і здатних викликати подальший розвиток економічної діяльності в усій зоні свого впливу. Таким чином, полюс зростання можна трактувати як географічну агломерацію економічної активності або як сукупність міст, які мають комплексом швидко розвиваються виробництв.

    Інший напрямок регіональної політики -створення мережі територіально-виробничих кластерів, орієнтованих на високотехнологічне виробництво і глибоку переробку сировини, - спирається на наукові розробки Х.Р. Ласуена. Він висунув припущення, що, по-перше, полюсом зростання може бути регіональний комплекс підприємств, пов'язаних з експортом регіону (а не просто з провідною галуззю), по-друге, система полюсів і кожен з них окремо ростуть за рахунок імпульсів, народжених загальнонаціональним попитом, що передається через експортний сектор регіону, по-третє, імпульс зростання передається другорядним галузям за посередництвом ринкових зв'язків між підприємствами, а також географічної периферії.

    Нарешті, такий напрямок регіональної політики, передбачене проектом «Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації», як розвиток великих транспортно-логістичних і виробничих вузлів, як теоретичних почав використовує ідеї «осей розвитку» П. Потьє. На його думку, території, розташовані між полюсами зростання і забезпечують транспортний зв'язок, отримують додатковий імпульс зростання завдяки збільшенню вантажопотоків, поширенню інновацій, розвитку інфраструктури. Тому вони перетворюються в осі (коридори) розвитку, що визначають разом з полюсами зростання просторовий каркас економічного зростання великого регіону [16, с. 86-87].

    Таким чином, наявними напрацюваннями як в області теорії регіональної економіки, так і в практиці регіонального планування створені певні передумови для формування кін-

    концептуальний положень регулювання просторового розвитку економіки регіону на мезорівні і в цілому територіальної політики суб'єкта Російської Федерації.

    Механізми і модель формування субфедерального територіальної політики Механізми внутрирегионального вирівнювання. Діяльність регіональних органів влади з регулювання територіальних нерівностей можна поділити на дві частини. Перш за все, це діяльність, що стосується організації взаємодії органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. Зауважимо, що розвиток федеративних відносин та місцевого самоврядування розглядається як одна з головних цілей регіональної політики в Російській Федерації.

    Розмежування повноважень між федеральними органами влади, органами влади суб'єкта Федерації і муніципальних утворень детермінує правові, фінансові, організаційні можливості, якими володіють органи влади відповідного рівня в регулюванні умов життя територіальних спільнот.

    Друга складова діяльності регіональних органів влади стосується перерозподілу фінансових ресурсів між муніципальними утвореннями, використання в цих цілях спеціальних фондів підтримки і розвитку муніципальних утворень (рис. 1).

    Ще одна підстава, за яким можна згрупувати механізми субфедерального політики, - об'єкти впливу регіональної політики. В арсеналі органів влади суб'єкта Федерації є можливість впливу на робочу силу (працю) або на робочі місця (капітал).

    Вище вже говорилося про те, що регулювання локального ринку праці в умовах ринкової економіки - одна з центральних завдань регіональних органів влади. Вона може здійснюватися або шляхом переміщення (міграції) робочої сили, її навчання і перенавчання відповідно до потреб ринку праці, або через вплив на капітал шляхом залучення інвестицій на територію підтримки конкретних підприємств, розташованих в ареалах допомоги.

    Відомий регіоналісти А.Н. Швецов пише з цього приводу наступне: «... поряд з прямою державною підтримкою, адресатом якої є безпосередньо органи місцевого самоврядування (їх місцеві бюджети), муніципальні освіти в ряді випадків можуть отримувати і непрямі ефекти від надання державної допомоги розташованим на їх території конкретним промисловим підприємствам »[17, с. 21]. Історично регіональна політика формувалася таким чином, що на перших етапах її становлення уряди різних

    країн впливали на зміну якості робочої сили (кваліфікацію, спеціальність, освіту та ін.) і просторове переселення робітників, одночасно впливаючи на життєздатність окремих

    фірм. Пізніше з'явилися більш складні методи - спільна дія на зовнішні умови життя і підприємництва в ареалах, які вимагали значно більших державних видатків.

    Мал. 1. Класифікація механізмів субфедерального регіональної політики за різними підставами

    У практиці територіального управління Російської Федерації адресна підтримка окремих підприємств і виробництв на території має більшого поширення в порівнянні з формуванням комплексних програм розвитку внутрішньорегіональних територіальних утворень.

    У науковій літературі висловлюється думка про те, що в принципі сучасний арсенал методів регіональної мікрополітику в Російській Федерації, якими користуються федеральний уряд і суб'єкти Федерації, вкрай малий. «Він складається в основному з дісталися в спадщину від колишнього економічного механізму важелів управління контрольного типу: фінансової безоплатної підтримки підприємств, що перебувають у державній власності і тяжке становище. Без державної підтримки у вигляді цільових стимулів (премій), податкових пільг і іншого формується сектор приватного підприємництва, що знижує його ефективність і веде до зростання регіональних відмінностей »[17, с. 22].

    З цим твердженням не можна повністю погодитися, оскільки, з нашої точки зору, спектр заходів стимулювання розвитку економіки депресивних регіонів, в тому числі і на рівні регіону, досить широкий (рис. 2). Інша справа, що серйозні бюджетні обмеження не дозволяють використовувати їх в повній мірі.

    Принципи та модель формування територіальної політики регіону. Проаналізовані вище методологічні підходи послужили основою розробки моделі територіальної політики суб'єкта Російської Федерації.

    В умовах ринкового механізму до неї повинні пред'являтися нові вимоги, головним чином, функція вирівнювання умов життя внутрішньорегіональних територіальних спільнот повинна бути доповнена стимулюючої функцією, яка передбачає поступову відмову проблемних ареалів від допомоги, що надається регіональною владою.

    Іншими словами, традиційні для регіональної політики завдання підтримки кризових територій повинні поєднуватися із завданнями економічного

    прямі

    податкові:

    - встановлення неоподатковуваного мінімуму об'єкта податку та збору;

    - вилучення з оподаткування певних елементів об'єкта податку та збору;

    - зниження податкових ставок;

    - відрахування з податкового платежу за розрахунковий період;

    - цільові податкові пільги, включаючи податкові кредити (відстрочення стягнення податків і зборів);

    - інші податкові пільги

    непрямі

    неподаткові:

    - бюджетний кредит;

    - субсидування частини банківської процентної ставки за залученими банківськими кредитами;

    - фінансування інвестиційних проектів на пайових засадах з іншими учасниками у вигляді внеску в статутний капітал коштів, майна, цінних паперів, майнових прав або інших прав, що мають грошову оцінку;

    - державне замовлення;

    - пільги по оренді;

    - заліки;

    - субвенції, субсидії

    - проведення

    протекціоністської політики в федеральних органах державної влади;

    - сприяння підприємствам в розширенні ринку збуту продукції через розвиток внутрішньорегіональної кооперації і

    зовнішньоекономічних зв'язків регіону з іншими регіонами і державами;

    - гарантії адміністрації регіону для кредиторів, інвесторів;

    - сприяння захисту підприємств регіону від дії природних монополістів;

    - поручительства;

    - цінова політика

    Мал. 2. Система заходів стимулювання розвитку економіки територіальних утворень, які використовуються регіональними органами влади

    зростання. В іншому випадку окремі територіальні спільності можуть стати вічними «утриманцем» регіонального бюджету.

    Реалізація такого підходу передбачає формулювання нових принципів регіональної політики. У цьому ключі представляє інтерес аналіз принципів федеральної регіональної політики, покладених в основу «Концепції Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації». В тому числі:

    - принцип поляризованого (або «з фокусированного») розвитку, яке приходить на зміну політиці вирівнювання рівня регіонального розвитку та передбачає спеціальну фокусування фінансових, адміністративно-управлінських, людських і інших ресурсів в «опорних регіонах» ( «полюсах», «локомотивах» зростання), а також подальше поширення інноваційної активності в інші регіони;

    - принцип «преференції за реформи», згідно з яким, якщо територія не отримала статусу опорного регіону, державна підтримка повинна бути спрямована в першу чергу на забезпечення рівного доступу населення цієї території до бюджетних послуг, що гарантує реалізацію конституційних прав громадян;

    - принцип синхронізації дій ( «принцип синергії»), що вимагає: 1) синхронізації основних реформ, що здійснюються в країні і надають

    вплив на соціально-економічний розвиток регіонів; 2) вибудовування федеральних пріоритетів в логіці кооперації регіонів; 3) узгодженості напрямків підтримки суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень в області регіонального розвитку, використовуваних федеральними органами влади;

    - принцип диференційованості державної політики регіонального розвитку, суть якого полягає в різному підході до виділених в процесі інтеграції Російської Федерації в глобальну економіку територіальним зонам (сировинні зони інноваційного розвитку, світові міста, старопромислових регіони, території, які пройшли первинну індустріалізацію). Для кожної із зон повинні бути сформульовані різні заходи досягнення даних цілей;

    - принцип субсидіарності, який передбачає децентралізацію владних повноважень і виконання тих чи інших повноважень соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації (і відповідну передачу цих повноважень) на рівні управління, на якому вони можуть бути виконані найефективніше [9, с. 25-30].

    З урахуванням сказаного вище сформулюємо ряд принципів формування субфедерального регіональної політики:

    1. Економічна доцільність, що припускає:

    - поєднання політики регіонального вирівнювання з політикою стимулювання економічного зростання територіальних утворень;

    - зниження диференціації у розвитку внутрішньорегіональних соціально-економічних систем як довготривалий процес;

    - вирішення стратегічних завдань зниження дефіцитності муніципальних бюджетів і забезпечення економічного зростання;

    - заохочення власних зусиль муніципальних утворень шляхом інституційного партнерства -спільне фінансування в певних пропорціях заходів і програм з регіонального і муніципальних бюджетів.

    2. Взаємовигідність територіальної політики для регіону в цілому і внутрішньорегіональних утворень, що дозволяє досягти консенсусу інтересів.

    3. Пріоритет інтересів розвитку регіону в цілому перед інтересами окремих внутрішньорегіональних утворень, що має на увазі:

    - орієнтацію механізму внутрішнього перерозподілу ресурсів на рішення общерегіональних завдань (створення міжрайонних систем соціального обслуговування населення, інтенсифікацію процесів взаємопов'язаного розвитку міста і села, збільшення соціального потенціалу центрів систем розселення і т.п.);

    - пріоритетний розвиток внутрішньорегіональних територіальних утворень, що мають стратегічне значення для регіону в цілому і є джерелами його розвитку.

    4. Пріоритет перспективних інтересів розвитку регіону перед поточними, що полягає в розумному компромісі у використанні коштів, спрямованих на досягнення поточних цілей регіональної політики (внутрирегионального вирівнювання умов життєдіяльності різних територіальних груп) і рішення перспективних завдань соціально-економічного розвитку регіону.

    5. Принцип активної внутрішньо регіональної територіальної політики, що має на увазі:

    - раціональне формування доходів за рівнями бюджетної системи на користь консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації і особливо місцевих бюджетів;

    - використання, поряд з бюджетними, і позабюджетних інструментів згладжування територіальних відмінностей;

    - ув'язку надання регіональної допомоги з поліпшенням в перспективі соціально-економічного становища муніципального освіти шляхом укладення договору-контракту;

    - відмова від використання регіонального бюджету в якості «пасивного інструменту» розподілу коштів під наперед задані норми фінансових витрат;

    - розгляд бюджету як інструменту впливу і регулювання територіальних аспектів розвитку регіону за допомогою використання ефективних методів управління бюджетним процесом.

    Досягнення зазначених вище принципів формування субфедерального регіональної політики передбачає розробку її алгоритму. Запропонована нами модель включає в себе наступні блоки:

    - діагностичний блок, який базується, з одного боку, на аналізі диспропорцій територіального розвитку, а з іншого - на територіальних прогнозах, які розкривають сценарії перспективного територіального розвитку регіону;

    - концептуальний блок, що розкриває найбільш загальний підхід і ідеологію територіального розвитку регіону;

    - стратегічний блок, або стратегію територіального розвитку, тісно взаємопов'язану зі стратегією соціально-економічного розвитку регіону і що є її невід'ємною частиною;

    - власне субфедерального територіальну політику, що формується з урахуванням пріоритетів у територіальному розвитку, визначених стратегією територіального розвитку регіону, оцінки можливостей регіону в регулюванні територіальних нерівностей і наслідків субфедерального регіональної політики на його соціально-економічний розвиток;

    - блок системи заходів, що включає в себе форми і методи регулювання територіальних нерівностей на рівні регіону, зокрема, такі інструменти мікрополітику, як вплив на працю і капітал;

    - блоки моніторингу реалізації субфедерального регіональної політики і оцінки її ефективності (рис. 3).

    Як показала практика перебудовних років, перехід від планової моделі регіональної політики до ринкової являє собою тривалий процес і супроводжується певними втратами і ускладненням, з точки зору регіональних органів управління, самої процедури регулювання розвитку соціальнотерріторіальной структури регіону.

    Перш за все, різко зменшилися бюджетні можливості проведення федеральної регіональної політики в силу менших масштабів вилучення матеріальних і фінансових ресурсів у підприємств союзного і республіканського підпорядкування і їх акумуляції на верхніх рівнях управління (в союзних і республіканських бюджетах, централізованих фондах міністерств).

    Якщо раніше розподіл основної частини регіональних ресурсів йшло по відомчим каналах і регіональні органи управління не могли цілеспрямовано впливати на ці процеси, то сьогодні ситуація кардинально змінилася, оскільки домінуючими стали інвестиції та інші фінансові ресурси приватних компаній.

    Концепція територіального розвитку регіону

    Мал. 3. Організаційно-економічна модель формування субфедерального територіальної політики

    Далі, як відомо, розвиток невиробничої сфери в директивної економіки здійснювалося за залишковим принципом. Однак при цьому здійснювалося не тільки просте, але і розширене відтворення соціальної сфери.

    У нових умовах господарювання, при відмові підприємств приватного сектора від змісту і строї-

    тва об'єктів соціально-побутової інфраструктури, джерела розвитку невиробничої сфери скоротилися ще більшою мірою.

    Нарешті, необхідність підтримки окремих територій за рахунок перерозподілу досить обмежених ресурсів в їх користь викликає невдоволення і опір з боку територій-донорів.

    бібліографічний список

    1. Гапоненко А.Л., Полянський В.Г. Розвиток регіону: цілі, закономірності, методи управління: монографія. -М., 1999..

    2. Штульберг Б.М., Введенський В.Г. Регіональна політика Росії: теоретичні основи, завдання і методи реалізації: монографія. - М., 2000..

    3. Лексин В.М., Швецов А.І. Держава і регіони. Теорія і практика державного регулювання територіального розвитку: монографія. - М., 2000..

    4. Концепція вдосконалення регіональної політики в Російській Федерації. Проект / Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації. - М., 2008.

    5. Артоболевский С.С. Регіональна політика, спрямована на зниження просторових економічних і соціальних диспропорцій в Російській Федерації (концепція) // Регіональна політика, спрямована на скорочення соціально-економічної та правової асиметрії. - Новосибірськ, 2000.

    6. Концепція довгострокового соціально-економічного розвитку Російської Федерації. Проект / Міністерство економічного розвитку Російської Федерації. - М., 2008.

    7. Хлопонін А. Регіональна політика: осмислення простору // Стратегія і конкурентоспроможність. -2006. - №7 (10).

    8. Тези виступу Міністра економічного розвитку Російської Федерації Е.С. Набіулліної на засіданні Громадської палати Російської Федерації. - М., 2008.

    9. Концепція Стратегії соціально-економічного розвитку регіонів Російської Федерації / Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації. - М., 2003.

    10. Регіональний розвиток: досвід Росії та Європейського союзу. - М., 2000..

    11. Туровський Р.Ф. Роздуми про регіональну політику в Росії // Регіональна експертиза. - 2005. - №14.

    12. Кінева А.В. Поляризоване розвиток або поляризація без розвитку // Регіональна експертиза. - 2005. -№14.

    13. Myrdal G. Economic Theory and Under-Developed Regions. - L., 1957.

    14. Кузнєцова О. Про деякі проблеми федерального регулювання економічного розвитку регіонів Росії // Федералізм. - 2002. - №4.

    15. Якобсон А.Я. Територіальна організація регіональної політики. - Новосибірськ, 1994.

    16. Гранберг А.Г Основи регіональної економіки. -М., 2000..

    17. Швецов А.Н. Державна підтримка російських міст. -, 2002.


    Ключові слова: РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА /ТЕРИТОРІАЛЬНА СИСТЕМА /Просторового (ТЕРИТОРІАЛЬНЕ) РОЗВИТОК РЕГІОНУ /КОНЦЕПЦІЇ просторових РОЗВИТКУ /ПРИНЦИПИ І МОДЕЛЬ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ /REGIONAL POLICY /TERRITORIAL SYSTEM /REGIONAL EXPANSE DEVELOPMENT /CONCEPTIONS OF EXPANSE DEVELOPMENT /PRINCIPLES AND MODEL OF REGIONAL POLICY

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити