У статті проаналізовано особливості правового становища адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом (АТЕОС) в системі федеративного і державного устрою Росії. Автор розглядає гіпотезу, домінуючу серед наукових досліджень статусу адміністративно-територіальних одиниць, утворених на територіях колишніх автономних округів, про віднесення їх до національно-територіальної адміністративної автономії. Вивчивши ознаки цієї автономії, виявлені в роботах конституціоналістів і в нормах федерального і регіонального законодавства, такі як найменування, захист національних особливостей корінних народів, особливості організації органів влади як елемент статусу АТЕОС, створення територіальних органів крайового (обласного) або федерального підпорядкування на рівні АТЕОС, представництво інтересів населення АТЕОС в органах державної влади об'єднаних суб'єктів і особливості організації місцевого самоврядування в АТЕОС, автор приходить до висновку про неможливість визнання АТЕОС адміністративної автономією в складі Російської Федерації. Виходячи з виявлених в ході дослідження проблем, автор пропонує шляхи їх вирішення, в тому числі зміна вже існуючих правових норм і прийняття федерального закону, який буде направлений на регулювання окремих питань, що виникають щодо адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом. Крім того, автор розглядає варіант паліативного вирішення питань статусу АТЕОС, пропонуючи поправки до федерального законодавства з метою визначення специфічних особливостей формування та організації органів місцевого самоврядування на територіях АТЕОС і закріплення додаткових повноважень за органами місцевого самоврядування, утвореними в АТЕОС. Мова йде про створення так званих муніципальних національних округів з додатковими правами, спрямованими на збереження культурної самобутності і традиційного способу життя корінних нечисленних народів Півночі, що проживають на територіях АТЕОС.

Анотація наукової статті по політологічних наук, автор наукової роботи - Андрій Олександрович Кондрашев


ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL UNITS WITH SPECIAL STATUS: PROBLEMS OF REALIZATION OF NATIONAL AUTONOMIES 'STATUS IN RUSSIAN FEDERATION

The article is dedicated to the systematic analysis of federal and regional legislation, which regulates issues connected with legal status of administrative territorial subjects with the special status (ATSSS) in the system of federative and municipal structure of the Russian Federation. Researching different points of view of constitutionalists, the author discloses features of legal status of the category of administrative territorial subjects including administrative territorial subjects with the special status'Features. The author discloses problems and offers solutions including the revision of existing rules and the adaptation of the new federal law, which is aimed at regulation of some issues appearing in administrative territorial subjects with the special status. The position of governmental departments and local governments in administrative territorial subjects with the special status are considered as the separate issue. Because each subject of the RF determines its own organizational model of governmental departments and local governments, each position with further identification of its strong and weak sides is considered and analyzed; specific changes of norms of the Federal legislation on local self-government are proposed. The author speaks about the creation of «municipal national okrug» with additional rights, which are aimed at saving cultural originality and traditional way of life of native minorities of the ATSSS areas in the Northern part of Russia.


Область наук:
  • політологічні науки
  • Рік видавництва діє до: 2016
    Журнал: антиномії

    Наукова стаття на тему 'Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом: проблеми реалізації статусу національних автономій у Російській Федерації'

    Текст наукової роботи на тему «Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом: проблеми реалізації статусу національних автономій у Російській Федерації»

    ?ПРАВО

    Науковий щорічник Інституту філософії та права Уральського відділення Російської академії наук 2016. Том 16. Вип. 3, с. 97-111 http://yearbook.uran.org.ua

    АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНІ ОДИНИЦІ З ОСОБЛИВИМ СТАТУСОМ: ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ СТАТУСУ національної автономії в РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

    УДК 342.25: 342.26

    Андрій Олександрович Кондрашев

    доктор юридичних наук, професор, проректор з науки ФГБОУ ВО «Красноярський державний аграрний університет», завідувач кафедри конституційного, адміністративного та муніципального права Юридичного інституту Сибірського федерального університету, м Красноярськ. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    У статті проаналізовано особливості правового становища адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом (АТЕОС) в системі федеративного і державного устрою Росії. Автор розглядає гіпотезу, домінуючу серед наукових досліджень статусу адміністративно-територіальних одиниць, утворених на територіях колишніх автономних округів, про віднесення їх до національно-територіальної адміністративної автономії. Вивчивши ознаки цієї автономії, виявлені в роботах конституціоналістів і в нормах федерального і регіонального законодавства, такі як найменування, захист національних особливостей корінних народів, особливості організації органів влади як елемент статусу АТЕОС, створення територіальних органів крайового (обласного) або федерального підпорядкування на рівні АТЕОС, представництво інтересів населення АТЕОС в органах державної влади об'єднаних суб'єктів і особливості організації місцевого самоврядування в АТЕОС, автор при-

    ходить до висновку про неможливість визнання АТЕОС адміністративної автономією в складі Російської Федерації. Виходячи з виявлених в ході дослідження проблем, автор пропонує шляхи їх вирішення, в тому числі зміна вже існуючих правових норм і прийняття федерального закону, який буде направлений на регулювання окремих питань, що виникають щодо адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом. Крім того, автор розглядає варіант паліативного вирішення питань статусу АТЕОС, пропонуючи поправки до федерального законодавства з метою визначення специфічних особливостей формування та організації органів місцевого самоврядування на територіях АТЕОС і закріплення додаткових повноважень за органами місцевого самоврядування, утвореними в АТЕОС. Мова йде про створення так званих муніципальних національних округів з додатковими правами, спрямованими на збереження культурної самобутності і традиційного способу життя корінних нечисленних народів Півночі, що проживають на територіях АТЕОС.

    Ключові слова: адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом, автономія, автономний округ, національно-територіальна адміністративна автономія, національні особливості корінних народів, територіальний устрій РФ, об'єднання суб'єктів РФ.

    У публікаціях, присвячених проблемам російського конституційного права, вже стало звичним вказівку на те, що правове становище адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом явно недостатньо визначено як на федеральному, так і на регіональному рівнях [Бессонова 2009 року; Брежнєв 2010 року; Княгинин 2010а; Княгинин 2010Ь; Лічічан 2009 року; Нарутто 2013]. Конституція РФ і федеральні конституційні закони не надають суб'єктам РФ права самостійно визначати так званий особливий статус адміністративно-територіальних одиниць і не містять чітких положень про особливості цього статусу.

    При цьому потрібно зазначити, що з приводу теоретичної моделі АТЕОС в науці склалися діаметрально протилежні підходи. Так, В.В. Кульчевскій пише, що «територія автономій зберігається в географічному сенсі, але зникає в правовому. Тепер це складова частина території краю або області »[Кульчевскій 2010: Додати 42]. Складно погодитися з цим твердженням хоча б тому, що федеральне законодавство, по крайней мере, згадує про це особливому «правовий статус», а це передбачає наділення цих територій спеціальними правами.

    Інша точка зору висловлює позицію, згідно з якою АТЕОС - це свого роду нові «матрьошки» в територіальний устрій РФ і їх правове положення не визначено (чи є вони автономіями, створеними федеральною владою на території суб'єктів РФ? Чи є у них переваги в порівнянні з іншими адміністративно-територіальними одиницями, чи можлива зміна їх меж? і т.д.). У зв'язку з цим багато авторів говорять про те, що без федерального регулювання «наповнити серйозним нормативним змістом» [Гончаров 2006: 9] зміст «серйозного» статусу [Княгинин 2010а: 37] таких територій неможливо, або взагалі закликають «відмовитися від практики надання особливого статусу частинах об'єднаного суб'єкта »[Кульчевскій 2010: Додати 43].

    Найбільш поширеним в науці конституційного права став підхід, згідно з яким АТЕОС представляють собою різновид національно-територіальної адміністративної автономії [Ромашов 2008: Додати 8]. Як зазначає О.В. Брежнєв, «поява адміністративно-територіальних одиниць з особливим правовим статусом - нового виду національно-територіальних утворень - є своєрідною тенденцією в сучасному розвитку федеративного устрою Росії, спрямованої на подолання властивою йому асиметрії при одночасному збереженні його основоположних начал» [Брежнєв 2010: Додати 33]. На думку С.В. Нарутто, «все адміністративно-територіальні одиниці з особливим правовим статусом є національно-територіальні утворення, тому одним із важливих завдань, які вони повинні вирішувати, використовуючи цей статус, є захист прав корінних нечисленних народів» [Нарутто 2013: 369]. Як вказує О.П. Лічічан, «об'єднання" сложносостав-них "суб'єктів Російської Федерації призвело до утворення в межах колишніх автономних округів національно-територіальних автономних утворень регіонального рівня в адміністративній формі» [Лічічан 2009: Додати 8].

    Таким чином, значна частина конституціоналістів пропонує розглядати адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом як адміністративної форми національно-територіальної автономії [Лічічан 2009: Додати 8; Нарутто 2013: 370]. Звісно ж, що ця позиція не тільки малопридатна з точки зору чинного федерального законодавства, а й теоретично ущербна. Як відомо, адміністративно-територіальні одиниці з особливим правовим статусом організовуються в межах колишніх автономних округів і є невід'ємною частиною території відповідного суб'єкта Федерації.

    Спробуємо проаналізувати ознаки адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом і їх відмінності від класичних територіальних автономій, існуючих в зарубіжних країнах. Слід мати на увазі, що виділення ознак різних видів територіальної автономії носить умовний характер, оскільки в кожній країні автономним утворенням притаманні своя специфіка і характерні риси. У той же час межі самостійності автономій сильно розрізняються в різних країнах. Так, наприклад, області в Італії або Іспанії за своїм статусом фактично можна порівняти з суб'єктами федерації. Як відомо, територіальні автономії ділять на два види: політичні та адміністративні. Різниця між ними полягає, як правило, в тому, що в політичній автономії існують ознаки державності: право на свою систему законодавства, місцевий парламент, свій орган виконавчої влади, що утворюється без участі центрального уряду, певні права участі у вирішенні питань, що стосуються деяких загальнодержавних справ , свої символи, іноді навіть громадянство. В адміністративній же автономії ці ознаки відсутні, хоча є і свої представницькі органи, і свої нормативні акти (які не завжди іменуються законами), і окремі особливі права: місцеву мову в судочинстві, освіту

    на місцевій мові, облік місцевих звичаїв в судочинстві, участь представників корінних національностей у формуванні державного апарату. При цьому існує нагляд центрального уряду за органами влади автономії, який, як правило, полягає в можливості позасудового скасування правових актів, прийнятих органами влади автономії.

    З урахуванням вищевикладеного стає зрозуміло, що ознак територіальної автономії АТЕОС не мають. Але які ж особливості правового статусу АТЕОС, на відміну від інших територіальних одиниць (суб'єктів федерації або муніципальних утворень), виділені федеральним законодавцем?

    У об'єднавчих федеральних конституційних законах, які в узагальненому вигляді визначають контури особливого статусу, крім моментів, специфічних для кожного випадку об'єднання суб'єктів Російської Федерації, встановлюються такі загальні, гранично неконкре-тізірованние положення:

    1. Особливий статус визначається федеральним законодавством, статутом і законами новостворених суб'єктів Російської Федерації.

    2. Метою освіти нового суб'єкта Російської Федерації є прискорення соціально-економічного розвитку об'єднуються суб'єктів Російської Федерації і підвищення рівня життя їх населення.

    3. Виконується вимога єдності території адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом. Фіксація територіальної єдності в федеральному конституційному законі означає, що будь-які зміни меж адміністративно-територіальної одиниці з особливим статусом можливі тільки в порядку внесення змін і доповнень до федерального конституційного закону.

    4. Забезпечується підвищений представництво населення адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом в законодавчому органі державної влади новостворених суб'єктів Російської Федерації. Така підвищена представництво в законодавчому органі гарантується тільки для депутатського корпусу першого скликання, в подальшому це питання має регулюватися статутом суб'єкта Російської Федерації відповідно до федеральним законодавством.

    5. Організація місцевого самоврядування вибудовується з урахуванням особливостей адміністративно-територіальних одиниць з особливим статусом.

    6. Чи передбачаються гарантії для корінних нечисленних народів, які проживають на територіях новостворених суб'єктів Російської Федерації.

    Які ж елементи «особливості» статусу АТЕОС в реальності визначає законодавство РФ (як федеральний, так і регіональне)?

    Захист національних особливостей корінних народів, які проживають в АТЕОС. Адміністративно-територіальна одиниця з особливим правовим статусом є національно-територіальне утворення, важливим завданням якого є, як уже зазначалося, захист

    прав корінних нечисленних народів. Найбільш чітко це положення прописано у Федеральному конституційному законі про освіту Красноярського краю, в якому норма про надання допомоги корінних нечисленних народів у збереженні національної самобутності, розвитку їх національних мов і національних культур (ч. 4 ст. 5) поміщена до статті про адміністративно-територіальних одиницях з особливим правовим статусом [Федеральний конституційний закон № 6-ФКЗ, 2005]. Слід зазначити, що реалізація цих завдань можлива в будь-якому суб'єкті РФ і атрибутивною ознакою особливого статусу визнана бути не може.

    Особливості організації органів влади як елемент статусу АТЕОС. Відповідно до статутів нових суб'єктів Російської Федерації склалися три основні моделі організації влади в їх адміністративно-територіальних одиницях з особливим правовим статусом [Княгинин 2010Ь].

    Перша модель передбачає, що в структурі органів виконавчої влади відповідного суб'єкта Федерації створюється орган спеціальної компетенції, здійснює державне управління на території АТЕОС, а також функції по взаємодії з іншими виконавчими органами державної влади суб'єкта Федерації. Так, відповідно до Статуту Пермського краю (ч. 2 ст. 37, ст. 40) передбачається створення в структурі виконавчих органів державної влади краю Міністерства у справах Комі-Пермяцкого округу Пермського краю, визначено сферу його компетенції [Статут Пермського краю № 32 ПК, 2007]. Керівництво цим Міністерством здійснює глава Адміністрації Комі-Пермяцкого округу - міністр Пермського краю, який входить до складу Уряду краю (ч. 1-3 ст. 41 Статуту Пермського краю). Створені раніше в межах територій колишніх автономних округів муніципалітети існують на територіях АТЕОС в колишніх межах і реалізують ті ж повноваження, що і звичайні муніципальні освіти. При цьому Міністерство реалізує в основному координаційні функції, за винятком конкретних повноважень, пов'язаних із захистом етнічної самобутності представників комі-перм'яцького меншини (наприклад, формує плани видання підручників, забезпечує роботу терміном-орфографічною комісії з Комі-Перм'яцький мови, здійснює офіційний переклад на комі комі мову спеціальних термінів, назв організацій, топонімів тощо) [Постанова Уряду Пермського краю № 82-п, 2014].

    Для другої моделі організації влади на території АТЕОС характерні ті ж основні риси, що і для першої, з тією лише різницею, що в структурі органів виконавчої влади суб'єкта Федерації створюється орган не спеціальної, а загальної компетенції. У Забайкальському краї керівник Адміністрації Агинского Бурятського округу одночасно є заступником голови Уряду краю (ч. 2 ст. 106 Статуту Забайкальського краю) [Закон Забайкальського краю № 125-ЗЗК 2009]. І в рамках другої моделі не змінюється система муніципальних утворень, створена на територіях АТЕОС раніше, як не змінюється і набір повноважень, що реалізуються муніципальними утвореннями. Так, Адміністрація

    Агинского Бурятського округу виконує, головним чином, координуючі функції і реалізує власне повноваження, пов'язані із захистом етнокультурних особливостей, наприклад «сприяє створенню умов для збереження, розвитку і популяризації бурятського мови, національної культури, національних видів спорту та інших складових етнічної самобутності, в тому числі проводить заходи, спрямовані на формування, виявлення та підтримку соціальної і творчої активності громадян, сприяє організації міжрегіонального та міжнародного співробітництва в цій сфері, відроджує і розвиває художні народні промисли і ремесла народів, які проживають на території округу »і т.д. [Постанова Уряду Забайкальського краю № 286, 2014].

    І нарешті, третя модель організації влади передбачає, що на території адміністративно-територіальної одиниці з особливим правовим статусом створюється просто одне муніципальне утворення - муніципальний район. Організація влади в ньому будується відповідно до положень Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» [Федеральний закон № 131-Ф3, 2003] і законами суб'єктів Федерації. Раніше існувала на даній території поділ на райони скасовується. Ніяких спеціалізованих органів управління, покликаних координувати управління тільки на територіях АТЕОС, не створюється.

    Подібна модель прийнята в Красноярському краї, де утворені Таймирський Долгано-Ненецький і Евенкійський муніципальні райони. При цьому в Красноярському краї створено Агентство з розвитку північних територій і підтримки корінних нечисленних народів Красноярського краю [Постанова Уряду Красноярського краю № 638-п, 2014], яке виконує функції координатора розвитку всіх північних територій краю, куди входять не тільки території колишніх автономних округів, оскільки проживають корінні нечисленні народи і в інших територіальних одиницях Красноярського краю.

    Навряд чи можливо погодитися з позицією О.П. Лічічан, що «моделі особливого статусу можна згрупувати наступним чином: крайні варіанти - статус Агинского Бурятського округу Забайкальського краю і статуси Таймирського Долгано-Ненецького і Евенкійського районів Красноярського краю. Статуси інших адміністративно-територіальних одиниць - Комі-Пермяцкого округу Пермського краю, Коряцького округу Камчатського краю і Усть-Ординського Бурятського округу Іркутської області можна визначити як проміжні між крайніми варіантами »[Лічічан 2009: Додати 7]. Фактично ніяких виразних, «каркасних» основ правового статусу колишніх автономних округів ні законодавство суб'єктів, ні федеральне законодавство не передбачають. Всі відмінності носять імітаційно-демонстративний характер, так як ці територіальні утворення і їх структури управління не вбудовані в існуючу модель конституційно-територіального устрою країни.

    Як бачимо, незважаючи на різні підходи до здійснення владних функцій в об'єднаних суб'єктах, не представляється можливим

    говорити про повноцінні самостійних органах влади і про реалізацію будь-яких значущих владних повноважень АТЕОС.

    Створення територіальних органів федерального підпорядкування на рівні АТЕОС. Федеральне законодавство передбачає, що Президент і Уряд Російської Федерації встановлюють порядок створення і діяльності територіальних органів федеральних органів виконавчої влади в об'єднаних суб'єктах Федерації з урахуванням того, що до складу цих суб'єктів входять адміністративно-територіальні одиниці з особливим правовим статусом. Це передбачає можливість створення на рівні даних утворень відповідних територіальних органів. Федеральне законодавство передбачає можливість утворення в адміністративно-територіальних одиницях з особливим правовим статусом постійних сесій відповідних крайових, обласної судів. У Пермському краї допускається також освіту постійного судової присутності Арбітражного суду Пермського краю в Комі-Пермяцком окрузі (ч. 2 ст. 12) [Федеральний конституційний закон № 1-ФКЗ, 2004].

    Слід зазначити, що практично ніде в нових суб'єктах такі федеральні органи не були створені.

    Представництво інтересів населення АТЕОС в органах державної влади об'єднаних суб'єктів. Законодавці об'єднаних суб'єктів Російської Федерації по-різному поставилися до ідеї спеціальних гарантій представництва інтересів АТЕОС при формуванні відповідних представницьких органів. Статути Пермського (ст. 39) і Красноярського (ч. 1 ст. 59) країв відтворили норми про представництво відповідних територіальних утворень, які містилися в федеральних конституційних законах про освіту цих суб'єктів Федерації. Навпаки, в статутах Камчатського краю (ч. 3 ст. 14) [Статут Камчатського краю № 141, 2008] і Іркутської області (ч. 2 ст. 49) [Статут Іркутської області 2009] представництво округів в органах влади країв скасовано. Статут Забайкальського краю (ч. 3 ст. 106) [Закон Забайкальського краю № 125-33К 2009] містить спеціальну норму про те, що Законодавчі Збори краю на термін своїх повноважень утворює консультативно-дорадчий орган - Збори представників Агинского Бурятського округу, що забезпечує формування пропозицій щодо захисту законних інтересів народів, що проживають на території округу, їх прав на збереження самобутності, культури, мови, звичаїв і традицій.

    Відзначимо, що вищеназвані «особливості» організації органів державної влади теж не дають права називати АТЕОС автономією, так як ніяких самостійних державних повноважень вони не реалізують, це тільки деякі координуючі або дорадчі функції.

    Особливості організації місцевого самоврядування в АТЕОС. Відповідно до законодавства передбачені певні особливості організації місцевого самоврядування на територіях АТЕОС.

    По-перше, в силу низької щільності населення на території деяких з адміністративно-територіальних утворень допускається відступ від вимог Федерального закону «Про загальні принципи

    організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »в частині порядку визначення меж муніципальних утворень (ч. 3 ст. 13) [Федеральний конституційний закон № 1-ФКЗ, 2004]

    По-друге, встановлюється особливий порядок вирішення органами державної влади суб'єкта Федерації питань бюджетної забезпеченості, що стосуються муніципальних утворень, що знаходяться на території АТЕОС (ст. 165 Статуту Красноярського краю). Фактично це збереження інших принципів розрахунку бюджетних трансфертів цим муніципальних утворень, які передбачають підвищені нормативи бюджетної забезпеченості.

    По-третє, передбачається, що найменування представницького органу і глави муніципального освіти, голови місцевої адміністрації в муніципалітетах, які перебувають на території відповідного адміністративно-територіального утворення, встановлюються законами суб'єкта Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (ч. 1 ст. 19 Статуту Іркутської області).

    По-четверте, встановлюється можливість наділення муніципальних утворень, що знаходяться на території АТЕОС, окремими державними повноваженнями суб'єкта Федерації в сфері захисту споконвічній довкілля і традиційного способу життя народів, що проживають на відповідних територіях (ч. 2 ст. 19 Статуту Іркутської області).

    Після утворення першого АТЕОС передбачалося, що через досить короткий час буде прийнятий концептуальний федеральний закон про правове становище АТЕОС і, таким чином, процес утворення нових суб'єктів РФ і статус АТЕОС будуть вичерпно врегульовані на федеральному рівні. Однак концептуальний федеральний закон не був прийнятий ні в 2005 р, ні в наступні роки; не існує він і в даний час.

    При цьому короткий аналіз, проведений в даній статті, дозволяє стверджувати, що відсутні і правові, і фактичні підстави відносити АТЕОС до тій чи іншій формі автономії, не кажучи вже про те, що навіть окремі елементи цього «особливого статусу» зазначені в об'єднавчих ФКЗ, є в значній мірі фіктивними. Багато з цих нібито особливостей статусу, також відображені в текстах статутів суб'єктів, залишилися тільки на папері і не були реалізовані. Здається, що слід говорити не про особливий статус цих адміністративно-територіальних одиниць, маючи на увазі під ним форму автономії або якийсь новий вид адміністративно-територіального поділу (яке в Росії фактично поглинена муніципальним пристроєм), а лише про облік прав корінного населення колишніх автономних округів, надання їм певних правових гарантій збереження їх культурної самобутності і, можливо, додаткових прав на участь в політичному житті (дорадчі органи [Архипова 2006: 17], квоти в регіональних парламентах [Панов 2013: 56-58]) за допомогою закріплення прав на висунення в багатомандатних округах , утворених на територіях АТЕОС, кандидатів від громадських організацій корінних нечисленних народів, або

    сходів, або зборів представників цих народів. Крім того, можливо і встановлення в бюджетному законодавстві норм, що визначають критерії вищою бюджетної забезпеченості територій проживання корінних нечисленних народів.

    Якщо федеральний і регіональні законодавці все ж мають намір зберегти на «карті» територіального устрою Російської Федерації такий вид територіальних утворень, як адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом (хоча передумов до цього, як можна зробити висновок на основі аналізу, проведеного в статті, не спостерігається ), то можна запропонувати паліативний варіант врегулювання. А саме в цій ситуації можливі два варіанти вирішення на рівні Федерації (за допомогою коректування Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації № 131-ФЗ) про надання хоч і слабких, але самостійних елементів статусу АТЕОС в системі адміністративно-територіального і муніципального пристрою РФ.

    По-перше, можна створити нову муніципальну одиницю в межах АТЕОС - муніципальний національний округ - і віднести до її компетенції будь-які питання місцевого ведення районів і поселень, доповнивши якимись повноваженнями в сфері культури і освіти з метою обліку та захисту прав корінного населення АТЕОС. Більш того, можна ввести і квотування місць у представницькому органі муніципального національного округу для корінних нечисленних народів Півночі (причому квоти слід встановлювати органам влади суб'єктів Федерації виходячи з чисельного складу населення, що належить до корінних нечисленних народів, які проживають на території відповідного муніципального округу). У Російській Федерації в федеральному виборчому законодавстві квоти за тими чи іншими меншинами не закріплює. У Ямало-Ненецькому, Ханти-Мансійському і Ненецькому автономних округах в 90-х рр. минулого століття застосовувався принцип непрямого квотування, коли при утворенні багатомандатного виборчого округу на територіях автономій висувати кандидатів могли тільки представники корінного народів. Так, в Ненецькому АТ на виборах 1994 і 1996 рр. за єдиним округу обиралося 5 з 15 депутатів Зборів депутатів АТ, що становило 1/3 усього складу регіонального парламенту. Це можливо в даний час за допомогою обов'язкового створення на територіях АТЕОС додатково до звичайних (одномандатних) виборчих округах багатомандатних виборчих округів, причому право висунення кандидатів по цих округах повинно бути надано тільки представникам корінних нечисленних народів. Як слушно зауважує професор В.А. Кряжков, на даний момент «відсутній гарантоване представництво корінних народів в законодавчих органах і представницьких органах місцевого самоврядування» [Кряжков 2013: 77]. Відзначимо, що саме федеральний законодавець у 2004 р за допомогою внесення поправки в Федеральний закон від 30 квітня 1999 року № 82-ФЗ «Про гарантії прав

    корінних нечисленних народів Російської Федерації »анулював нормативне підгрунтя для регіонального законодавця встановлювати квоти для представництва корінних нечисленних народів у своїх законодавчих органах і представницьких органах місцевого самоврядування [Федеральний закон № 122-ФЗ, 2004]. Але ця заборона може бути скасований в цілях надання особливих прав корінного населення АТЕОС для політичного представництва в представницьких органах муніципальних округів.

    По-друге, можливо скасування районного рівня муніципальних утворень з заміною його муніципальним національним округом і збереженням тільки поселенських муніципальних утворень. В цьому випадку муніципальні національні округи, утворені тільки в межах АТЕОС, здійснюють фактично ті ж функції муніципальних районів спільно з реалізацією тих же додаткових «особливих статусних функцій» (наприклад, утворення територіальних органів влади координаційної профілю, облік національних інтересів в рамках реалізації муніципальних повноважень або переданих державних повноважень, символіка та інше).

    Матеріал представлений в редколегію 03.02.2016 р СПИСОК

    Архипова Г.А. 2006. Етнічний фактор у формуванні органів державної влади в поліетнічних державах: автореф. дис. ... канд. політ. наук. М. 35 з.

    Безсонова В.В. 2009. Проблеми об'єднавчих реформ в суб'єктах Російської Федерації // Юрид. мир. № 2. С. 12-16.

    Брежнєв О.В. 2010. Адміністративно-територіальні одиниці з особливим правовим статусом в об'єднаних суб'єктах Російської Федерації: досвід, проблеми, перспективи розвитку // Конституц. і муницип. право. № 7. С. 30-36.

    Гончаров М.В. 2006. Конституційно-правове регулювання територіального устрою Російської Федерації: питання теорії і практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург. 30 з.

    Княгинин К.М. 2010а. Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом // Конституц. і муницип. право. № 5. С. 33-38.

    Княгинин К.М. 2010Ь. «Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом»: чи під силу юриспруденції «мистецтво неможливого» після «мистецтва можливого» політики? (Ч. 2) // Конституц. і муницип. право. № 9. С. 40-47.

    Кряжков В.А. 2013. Органи публічної влади і північні народи: конституційно-правові проблеми відносин в сфері співуправління // Арктичні регіони Росії: Проблеми парламентаризму, представництва та регіональної ідентичності (від родових общин - до парламенту Ямалу): зб. науч. тр. за підсумками наук.-практ. конф. / Під заг. ред. В.Н. Руденко. Єкатеринбург; Салехард: Баско. С. 74-86.

    Кульчевскій В.В. 2010. Особливий статус адміністративно-територіальних одиниць в укрупнених суб'єктах Російської Федерації // Конституц. і муницип. право. № 2. С. 42-44.

    Лічічан О.П. 2009. Адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом у новоутворених суб'єктів Російської Федерації: моделі в регіональному законодавстві // Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції «Держава і право: виклики XXI ст. (Кутафінскіе читання): зб. ст. М.: Моск. держ. юрид. акад. С. 78-83.

    Нарутто С.В. 2013. Особливі територіальні одиниці суб'єктів Російської Федерації // Актуальні проблеми ріс. права. № 4. С. 367-376.

    Панов П.В. 2013. Інститути та практики спеціального представництва корінних народів Півночі в регіональних парламентах // Влада. № 10. С. 54-58.

    Ромашов П.А. 2008. Адміністративно-територіальна одиниця з особливим статусом (констітуц.-правове исслед.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень. 27 з.

    Федеральний закон від 22 серпня 2004 року № 122-ФЗ «Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям федеральних законів" Про внесення змін і доповнень до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "і" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "» (з ізм. і доп.) // Відомості Верховної Рос. Федерації. 2004. № 35. Ст. 3607.

    Федеральний закон від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» // Відомості Верховної Рос. Федерації. 2003. № 40. У розділі ст. 3822.

    Федеральний конституційний закон від 14 жовтня 2005 року № 6-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу» // Відомості Верховної Рос. Федерації. 2005. № 42. У розділі ст. 4212.

    Федеральний конституційний закон від 25 березня 2004 року № 1-ФКЗ «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцкого автономного округу» (зі зм. І доп.) [Електронний ресурс] // Збори законодавства Ріс. Федерації. 2004. № 13. У розділі ст. 1110. URL: http://constitution.garant.org.ua/act/federative/12134870/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Статут Іркутської області від 17 квітня 2009 року (зі зм. І доп.) [Електронний ресурс] // Відомості Законодат. Собр. Іркут. обл. 2009. № 9. URL: http: // constitution. garant.org.ua/region/ustav_irkut/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Статут Камчатського краю від 04 грудня 2008 року № 141 (зі зм. І доп.) [Електронний ресурс] // Офіційні Ведомости. 2008. № 199-200. URL: http: // constitution. garant.org.ua/region/ustav_kamchat/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Статут Красноярського краю від 5 червня 2008 року № 5-1777 (з ізм. І доп.) [Електронний ресурс] // Відомості вищ. органів держ. влади Краснояр. краю. 2008. № 29 (250). URL: http://base.garant.org.ua/18532555/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Статут Пермського краю від 27 квітня 2007 р № 32-ПК (з ізм. І доп.) [Електронний ресурс] // Ріс. газ. 2007. № 97. URL: http://constitution.garant.org.ua/region/ustav_perm/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Закон Забайкальського краю від 17 лютого 2009 р № 125-ЗЗК «Статут Забайкальського краю» (прийнятий Законодавчими Зборами Забайкальського краю 11.02.2009) (з ізм. І доп.) [Електронний ресурс] // Забайкал. раб. 2009. № 30. URL: http: // constitution.garant.org.ua/region/ustav_zabaikal/ (дата звернення: 15.01.2016).

    Постанова Уряду Забайкальського краю від 27 травня 2014 р № 286 «Про затвердження Положення про Адміністрацію Агинского Бурятського округу Забайкальського краю» (зі зм. І доп.) [Електронний ресурс]. URL: http://docs.cntd.org.ua/ document / 430608117 (дата звернення: 15.01.2016).

    Постанова Уряду Красноярського краю від 23 грудня 2014 р № 638-п «Про затвердження Положення про агентство з розвитку північних територій і підтримки корінних нечисленних народів Красноярського краю і про внесення змін до окремих постанов Уряду Красноярського краю з питань затвердження положень про органи виконавчої влади Красноярського краю »(зі зм. і доп.) [Електронний ресурс]. URL: http://docs.cntd.org.ua/document/423905159 (дата звернення: 15.01.2016).

    Постанова Уряду Пермського краю від 14 лютого 2014 р № 82-п «Про затвердження Положення про Міністерство у справах Комі-Пермяцкого округу Пермського краю» (зі зм. І доп.) [Електронний ресурс]. URL: http://docs.cntd.org.ua/ document / 494903797 (дата звернення: 15.01.2016).

    References

    Arhipova G.A. Jetnicheskij faktor v formirovanii organov gosudarstvennoj vlasti v polijetnicheskih gosudarstvah: avtoref. dis. ... kand. polit. nauk [Ethnic factor of state power bodies 'structure in poly-ethnic governments: abstr. of diss.], Moscow, 2006, 35 p. (In Russ.).

    Bessonova V.V. Problemy ob # edinitel'nyh reform v sub # ektah Rossijskoj Federacii [Problems of unifying reform in RF 'subjects], Jurid. mir 2009, no. 2, pp. 12-16. (In Russ.).

    Brezhnev O.V. Administrativno-territorialnye edinicy s osobym pravovym statusom v ob # edinennyh sub # ektah Rossijskoj Federacii: opyt, problemy, perspektivy razvitija [Administrative territorial subjects with the special status in combined subjects of RF: an experience, problems, development 'perspectives], Konstituc. i municip. pravo 2010, no. 7, pp. 30-36. (In Russ.).

    Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 14 oktjabrja 2005goda № 6-FKZ «Ob obrazovanii v sostave Rossijskoj Federacii novogo sub # ekta Rossijskoj Federacii v rezul'tate ob # edinenija Krasnojarskogo kraja, Tajmyrskogo (Dolgano-Neneckogo) avtonomnogo okruga i Jevenkijskogo avtonomnogo okruga» [ Federal constitutional law from 14.10.2005 N 6-ФКЗ «Creation new subjects in the RF as a result of union Krasnoyarsk region, Taimyr (Dolgan Nenets) Autonomous okrug and Evenk Autonomous okrug»], Sobranie zakonodatelstva Ros. Federacii, 2005, no. 42, art. 4212. (in Russ.).

    Federalnyy zakon ot 22 avgusta 2004 goda № 122-FZ «O vnesenii izmeneniy v zakonodatelnye akty Rossiyskoy Federatsii i priznanii utrativshimi silu nekotorykh zakonodatel'nykh aktov Rossiyskoy Federatsii v svyazi s prinyatiem federal'nykh zakonov« O vnesenii izmeneniy i dopolneniy v Federalnyy zakon «Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatel'nykh (predstavitel'nykh) i ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoy vlasti sub »ektov Rossiyskoy Federatsii» i «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» »(s izm. i dop.) [Federal Law from 22nd of August 2004 року № 122-ФЗ "On Introduction of Amendments into Legislative Acts of the Russian Federation and on the Invalidation of Some Legislative Acts of the Russian Federation Following the Enactment of the Federal Laws" On Amendments and Additions to the Federal Law "On the General Principles of the Organization of Legislative (Representative) and Executive State | Bodies of the Subjects of the Russian Fede ration and "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" (with amendments and additions)], Sobranie zakonodatelstva Ros. Federatsii, 2004, no. 35,

    art. 3607. (in Russ.).

    Federal'nyj zakon ot 6 oktjabrja 2003goda № 131-FZ «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» [Federal law from 6th of October 2003 року N 131-03 «Common princilples of local government 'organization in the RF»], Sobranie zakonodatelstva Ros. Federacii, 2003 no. 40, art. 3822. (in Russ.).

    Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 25 marta 2004 goda № 1-FKZ «Ob obrazovanii v sostave Rossijskoj Federacii novogo sub # ekta Rossijskoj Federacii v rezul'tate ob # edinenija Permskoj oblasti i Komi-Permjackogo avtonomnogo okruga» (s izm. I dop. ) [Federal constitutional law from 25.03.2004 N 1-0K3 (peg. or 12.04.2006) «Creation new subject in the RF as a result of union Perm area and Permian Komi Autonomous okrug»], Sobranie zakonodatelstva Ros. Federacii, 2004, no. 13, art. 1110, available at: http: // constitution. garant.org.ua/act/federative/12134870/ (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Goncharov M.V. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie territorialnogo ustrojstva Rossijskoj Federacii: voprosy teorii i praktiki: avtoref. dis .... kand. jurid. nauk [Constitutional regulation of territorial structure of the RF: issues of theory and practice: abstr. of diss.], Ekaterinburg, 2006, 30 p. (In Russ.).

    Knjaginin K.N. «Administrativno-territorialnye edinicy s osobym statusom»: pod silu li jurisprudencii «iskusstvo nevozmozhnogo» posle «iskusstva vozmozhnogo» politiki? (Ch. 2) [ "Administrative territorial subjects with the special status": The straight if law is "an art of impossible" after "an art of possible" in policy? Pt. 2], Konstituc. i municip. pravo 2010, no. 9, pp. 40-47. (In Russ.).

    Knjaginin K.N. Administrativno-territorialnye edinicy s osobym statusom [Administrative territorial subjects with the special status], Konstituc. i municip. pravo 2010, no. 5, pp. 33-38. (In Russ.).

    Krjazhkov V.A. Organy publichnoj vlasti i severnye narody: konstitucionno-pravovye problemy otnoshenij v sfere soupravlenija [The public power's bodies and north people: constitutional problems of relationships in co-management], Rudenko V.N. (Ed.) Arkticheskie regiony Rossii: Problemy parlametarizma, predstavitel'stva i regional'noj identichnosti (ot rodovyh obshhin - k parlamentu Jamala): sb. nauch. tr. po itogam nauch.-prakt. konf., Ekaterinburg, Salehard, Basko, 2013, pp. 74-86. (In Russ.).

    Kul'chevskij V.V. Osobyj status administrativno-territorial'nyh edinic v ukrupnennyh sub # ektah Rossijskoj Federacii [Special status of administrative territorial subjects in enlarged subjects of the RF], Konstituc. i municip. pravo 2010, no. 2, pp. 42-44. (In Russ.).

    Lichichan O.P. Administrativno-territorialnye edinicy s osobym statusom vo vnov obrazovannyh sub # ektah Rossijskoj Federacii: modeli v regional'nom zakonodatelstve [Administrative territorial subjects with the special status in new subjects of the RF: models in regional legislation], Materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii « Gosudarstvo i pravo: vyzovy XXI v. (Kutafinskie chtenija): sb. st., Moscow, Mosk. gos. jurid. akad., 2009 pp. 78-83. (In Russ.).

    Narutto S.V. Osobye territorialnye edinicy sub # ektov Rossijskoj Federacii [Specific territorial areas of the RF 'subjects], Aktualnye problemy ros. prava, 2013, no. 4, pp. 367-376. (In Russ.).

    Panov P.V. Instituty i praktiki special'nogo predstavitel'stva korennyh narodov Severa v regional'nyh parlamentah [Institutes and practice of special performance for North native people in regional Parliaments], Vlast ', 2013, no. 10, pp. 54-58. (In Russ.).

    Postanovlenie Pravitelstva Krasnoyarskogo kraya ot 23 dekabrya 2014 g. № 638-p «Ob utverzhdenii Polozheniya ob agentstve po razvitiyu severnykh territoriy i podderzhke korennykh malochislennykh narodov Krasnoyarskogo kraya io vnesenii izmeneniy v otdel'nye postanovleniya Pravitelstva Krasnoyarskogo kraya po voprosam utverzhdeniya polozheniy ob organakh ispolnitelnoy vlasti Krasnoyarskogo kraya» (s izm. I dop. ) [Resolution of the

    Government of Krasnoyarsk Region, December 23, 2014 року, № 638-p «Statement on provisions of the Agency for development of northern regions and support of indigenous peoples of the Krasnoyarsk region and on amendments to certain resolutions of the government of Krasnoyarsk region concerning approval of the provisions of executive authorities of the Krasnoyarsk region »(with amendments and additions)], available at: http://docs.cntd.org.ua/ document / 423905159 (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Postanovlenie Pravitelstva Permskogo kraya ot 14 fevralya 2014 g. № 82-p «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve po delam Komi-Permyatskogo okruga Permskogo kraya» (s izm. I dop.) [Resolution of the Government of Krasnoyarsk Region, December 23, 2014 року, № 638-p «Statement on provisions of the Agency for development of northern regions and support of indigenous peoples of the Krasnoyarsk region and on amendments to certain resolutions of the government of Krasnoyarsk region concerning approval of the provisions of executive authorities of the Krasnoyarsk region »(with amendments and additions)], available at: http://docs.cntd.org.ua/document/494903797 (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Postanovlenie Pravitelstva Zabaykalskogo kraya ot 27 maya 2014 g. № 286 «Ob utverzhdenii Polozheniya ob Administratsii Aginskogo Buryatskogo okruga Zabaykalskogo kraya» (s izm. I dop.) [Resolution of the Government of the Trans-Baikal region, May 27, 2014 року, № 286 «Statement on provisions of the Administration of Agin -Buryat district of the Trans-Baikal region »(with amendments and additions)], available at: http: // docs. cntd.org.ua/document/430608117 (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Romashov P.A. Administrativno-territorialnaja edinica s osobym statusom (konstituc.-pravovoe issled.): Avtoref. dis .... kand. jurid. nauk [Administrative territorial subject with the special status (constitutional research): abstr. of diss.], Tyumen, 2008, 27 p. (In Russ.).

    Ustav Irkutskoj oblasti ot 17 aprelja 2009 g. (S izm. I dop.) [ «Charter of Irkutsck area» from 17.04.2009 N 1], Vedomosti Zakonodat. Sobr. Irkut. obl., 2009 no. 9, available at: http://constitution.garant.org.ua/region/ustav_irkut/ (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Ustav Kamchatskogo kraja ot 04 dekabrja 2008 g. № 141 (s izm. I dop.) [Charter Kamchatka area from 04.12.2008 N 141], Oficial'nye Vedomosti, 2008, no. 199-200, available at: http://constitution.garant.org.ua/region/ustav_kamchat/ (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Ustav Krasnojarskogo kraja ot 5 ijunja 2008 g. № 5-1777 (s izm. I dop.) [Charter of Krasnoyarsk region from 05.06 2008 року N 5-1777], Vedomosti vyssh. organov gos. vlasti Krasnojar. kraja, 2008, no. 29 (250), available at: http://base.garant.org.ua/18532555/ (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Ustav Permskogo kraja ot 27 aprelja 2007 g. № 32-PK (s izm. I dop.) [Charter of Perm area »from 27.04.2007 N 32-PK], Ros. gaz., 2007, no. 97, available at: http: // constitution. garant.org.ua/region/ustav_perm/ (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Zakon Zabajkal'skogo kraja ot 17 fevralja 2009 g. № 125-ZZK «Ustav Zabajkal'skogo kraja» (prinjat Zakonodatel'nym ​​Sobraniem Zabajkal'skogo kraja 11.02.2009) (s izm. I dop.) [Transbaikal region 'law from 17.02.2009 N 125-ZZK «Transbaikal region' charter »], Zabajkal. rab. 2009, no. 30, available at: http://constitution.garant.org.ua/region/ustav_ zabaikal / (accessed 15 January 2016). (In Russ.).

    Andrey A. Kondrashev, Doctor of Law, Professor, Vice-rector for the Science, Krasnoyarsk State Agrarian University, Head of the Department of Constitutional, Administrative, Municipal Law, Institute of Law, Siberian Federal University, Krasnoyarsk. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL UNITS WITH SPECIAL STATUS: PROBLEMS OF REALIZATION OF NATIONAL AUTONOMIES 'STATUS IN RUSSIAN FEDERATION

    Abstract: The article is dedicated to the systematic analysis of federal and regional legislation, which regulates issues connected with legal status of administrative territorial subjects with the special status (ATSSS) in the system of federative and municipal structure of the Russian Federation. Researching different points of view of constitutionalists, the author discloses features of legal status of the category of administrative territorial subjects including administrative territorial subjects with the special status 'features. The author discloses problems and offers solutions including the revision of existing rules and the adaptation of the new federal law, which is aimed at regulation of some issues appearing in administrative territorial subjects with the special status. The position of governmental departments and local governments in administrative territorial subjects with the special status are considered as the separate issue. Because each subject of the RF determines its own organizational model of governmental departments and local governments, each position with further identification of its strong and weak sides is considered and analyzed; specific changes of norms of the Federal legislation on local self-government are proposed. The author speaks about the creation of «municipal national okrug» with additional rights, which are aimed at saving cultural originality and traditional way of life of native minorities of the ATSSS areas in the Northern part of Russia.

    Keywords: administrative territorial subjects with the special status; autonomy; autonomous region; national territorial administrative autonomy; national features of indigenous people; territorial structure of the RF; association of the subjects of the RF.


    Ключові слова: адміністративно-територіальні одиниці з особливим статусом / автономія / автономний округ / національно-територіальна адміністративна автономія / національні особливості корінних народів / територіальний устрій РФ / об'єднання суб'єктів РФ / administrative territorial subjects with the special status / autonomy / autonomous region / national territorial administrative autonomy / national features of indigenous people / territorial structure of the RF / association of the subjects of the RF

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити