У статті аналізуються питання дисциплінарної відповідальності федеральних службовців ФРН з метою виявлення змісту і характерних особливостей порядку застосування заходів дисциплінарного примусу до осіб, які вчинили дисциплінарний (службовий проступок). Аналіз зарубіжного законодавства про дисциплінарної відповідальності державних службовців і практики його застосування дозволяє виявити фундаментальні змістовні відмінності, унікальне і типове, загальне і особливе в нормативно-правовому регулюванні дисциплінарних правовідносин і на цій основі заповнити існуючі прогалини у вітчизняному законодавстві, визначити можливі шляхи підвищення ефективності державної цивільної служби Російської Федерації. Обґрунтовується авторська позиція про необхідність часткового використання законодавства ФРН для вдосконалення процесуальної форми провадження у дисциплінарних справах державних цивільних службовців Російської Федерації.

Анотація наукової статті по праву, автор наукової роботи - Ліщина Е.Л.


Administrative and legal regulation of disciplinary responsibility of German civil servants

The author of the article analyzes the issues concerning the disciplinary responsibility of federal employees of Germany in order to identify the content and peculiarities of the procedure for applying disciplinary measures to persons who have committed a disciplinary (official) offence. The analysis of foreign legislation on the disciplinary responsibility of civil servants and the practice of its application allows to identify the fundamental substantive differences, some unique and typical features, as well as general and special ones, typical for the legal regulation of disciplinary relations. The results of this analysis can be used as a basis for filling in the existing gaps in domestic legislation and identifying possible ways to improve the efficiency of the state civil service in the Russian Federation. The author substantiates the conclusion about the need to partially use the legislation of the Federal Republic of Germany to improve the procedural form of disciplinary proceedings involving civil service employees of the Russian Federation.


Область наук:

  • право

  • Рік видавництва: 2020


    Журнал: Юридична наука та правоохоронна практика


    Наукова стаття на тему 'АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ дисциплінарної відповідальності ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ФРН'

    Текст наукової роботи на тему «АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ дисциплінарної відповідальності ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ФРН»

    ?Розділ 8. Компаративістика і зарубіжний досвід

    Ліщина Е.Л., кандидат юридичних наук, доцент, Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її. Кафедра теорії держави і права, конституційного та адміністративного права; Південно-Уральський державний університет (Національний дослідницький університет), 454080, м Челябінськ, вул. Комуни, 149

    LESHCHINA E.L.,

    Candidate of Legal Sciences,

    associate professor,

    Ця електронна адреса захищена від спам-ботів. Вам потрібно увімкнути JavaScript, щоб побачити її.

    Chair of theory of state and law,

    constitutional and administrative law;

    South Ural State University

    (National Research University),

    Communy St. 149, Chelyabinsk, 454080,

    Russian Federation

    АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ дисциплінарної відповідальності ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ФРН

    Анотація. У статті аналізуються питання дисциплінарної відповідальності федеральних службовців ФРН з метою виявлення змісту і характерних особливостей порядку застосування заходів дисциплінарного примусу до осіб, які вчинили дисциплінарний (службовий проступок). Аналіз зарубіжного законодавства про дисциплінарну відповідальність державних службовців та практики його застосування дозволяє виявити фундаментальні змістовні відмінності, унікальне і типове, загальне і особливе в нормативно-правовому регулюванні дисциплінарних правовідносин і на цій основі заповнити існуючі прогалини у вітчизняному законодавстві, визначити можливі шляхи підвищення ефективності державної цивільної служби Російської Федерації. Обґрунтовується авторська позиція про необхідність часткового використання законодавства ФРН для вдосконалення процесуальної форми провадження у дисциплінарних справах державних цивільних службовців Російської Федерації.

    Ключові слова: державна служба; державний службовець; дисциплінарні правовідносини; дисциплінарний проступок; дисциплінарна відповідальність; дисциплінарне стягнення; дисциплінарне провадження; дисциплінарні процедури; законодавство ФРН.

    ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF GERMAN CIVIL SERVANTS

    Annotation. The author of the article analyzes the issues concerning the disciplinary responsibility of federal employees of Germany in order to identify the content and peculiarities of the procedure for applying disciplinary measures to persons who have committed a disciplinary (official) offence. The analysis of foreign legislation on the disciplinary responsibility of civil servants and the practice of its application allows to identify the fundamental substantive differences, some unique and typical features, as well as general and special ones, typical for the legal regulation of disciplinary relations. The results of this analysis can be used as a basis for filling in the existing gaps in domestic legislation and identifying possible ways to improve the efficiency of the state civil service in the Russian Federation. The author substantiates the conclusion about the need to partially use the legislation of the Federal Republic of Germany to improve the procedural form of disciplinary proceedings involving civil service employees of the Russian Federation.

    Keywords: public service; civil service employee; disciplinary legal relationship; disciplinary offence; disciplinary liability; disciplinary penalty; disciplinary proceedings; disciplinary procedures; German legislation.

    Існування в сучасному світі різних моделей державної служби в певній мірі обумовлює особливості правового статусу державних службовців і безпосередньо відбивається на особливостях організації та

    процедурних аспектах реалізації правовідносин, пов'язаних із дисциплінарною відповідальністю. Аналіз зарубіжної практики дає можливість виявити, який досвід, які концепції реформування і якою мірою можуть бути застосовані

    на російському грунті, дозволяє краще зрозуміти логіку реформування вітчизняної моделі державної служби та визначити шляхи підвищення її ефективності [1, с. 43].

    Для країн континентальної, або романо-германської, моделі «особливостями організації державної служби є: тенденція до кодифікації правових норм; складна класифікація державних службовців; детальна регламентація діяльності чиновників; ієрархічність державної служби; облік кастовості і вірнопідданстві державі; формування спеціальних судів адміністративної юстиції з питань державної служби »[2, с. 310].

    У питаннях організації державної служби найбільш близькою для Російської Федерації є ФРН, так як вітчизняна наука адміністративного права зароджувалася на основі і під безпосереднім впливом німецької адміністративно-правової думки. Кримінально-процесуальна модель сучасного дисциплінарного процесу щодо державних службовців ФРН тотожна існуючим дисциплінарним процедурам в Російській імперії (до 1917 г.). Відомий адміністратівіст того часу І.Т. Тарасов характеризує дисциплінарний процес наступним чином: «Застосування дисциплінарних стягнень підпорядковується відомими правилами, що забезпечує від образи з боку начальницьких осіб довільним користуванням дисциплінарної владою» [3, с. 245].

    Існуючий в той час порядок застосування дисциплінарних стягнень, який створював гарантії об'єктивного розгляду справи про дисциплінарний проступок і припускав захист підлеглих від довільного користування дисциплінарної владою керівників, не зберігся внаслідок перебудови державно-правової системи Росії. Сучасна наукова і навчальна література при відносно невеликій кількості досліджень з цих питань містить лише загальну характеристику дисциплінарної відповідальності федеральних службовців ФРН, а процесуальна форма виробництва авторами докладно не досліджували [2, с. 308-348; 4, с. 96-105].

    Ці обставини актуалізують необхідність вивчення зарубіжного досвіду в сфері правового регулювання дисциплінарних відносин в системі публічної служби з метою вирішення питання про можливість його використання у вітчизняному законодавстві.

    ФРН - федеративна держава, система публічної служби якого включає в себе федеральну державну службу, державну службу федеральних земель і службу муніципалітетів. На державній службі в ФРН складаються: службовці органів державного управління, бюджетних установ і організацій (освіти, охорони здоров'я, соціального страхування), співробітники поліції, прикордонної та митної служби, установ і громадських фондів, які знаходяться під контролем Федерації, федеральних земель і громад *. Законодавство ФРН поділяє всіх осіб, які перебувають на державній службі, на чиновників, службовців і робітників [4, с. 96]. Приблизно третина службовців, які працюють у бюджетній сфері, має статус чиновника (федерального службовця). У Російській Федерації вичерпний перелік категорій осіб, які перебувають на державній цивільній службі, дається у Федеральному законі від 27 липня 2004 р N 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» ** (далі - Федеральний закон N 79-ФЗ).

    Загальний стан речей державних службовців ФРН визначається Основним Законом ФРН від 23 травня 1949 р das Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland [5] і Законом ФРН про федеральних службовців від 17 червня 2008 року (Bundesbeamtengesetz) *** (далі - Закон про федеральних службовців) , а механізм їх дисциплінарної відповідальності закріплений в Дисциплінарний законі ФРН від 9 липня 2001 року (Bundesdisziplinargesetz) **** (далі - Дисциплінарний закон).

    * Personal im offentlichen Dienst in Deutschland bis 2017. URL: https://de.statista.com

    ** Собр. законодавства Ріс. Федерації. 2004. N 31. У розділі ст. 3215.

    *** URL: https://www.gesetze-im-internet.de

    **** URL: http://www.rechtliches.de

    Федеральні службовці ФРН, як і державні службовці Російської Федерації, підлягають дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової та кримінальної відповідальності. Разом з тим в ФРН диференціація видів відповідальності здійснюється інакше, ніж в Російській Федерації, і розуміння адміністративної відповідальності тут не застосовується. При цьому необхідно підкреслити, що законодавство про адміністративні правопорушення розглядається в ФРН як кримінальне право в широкому сенсі [6, с. 159]. Адміністративна (в ФРН вона також іменується - штрафна) відповідальність передбачена за порушення різних законів Федерації, федеральних земель і правил (дорожнього руху, екологічних правил, благоустрою, податкових платежів, про зброю, про зборах, про реєстрацію та інших). Адміністративна відповідальність федеральних службовців в ФРН настає на загальних підставах, як і для державних службовців Російської Федерації.

    Кримінальний кодекс ФРН від 15 травня 1871 року (Strafgesetzbuch) встановлює відповідальність за злочини та кримінальні проступки, і в абз. 2 § 12 проступками визнаються протиправні діяння, в тому числі і посадові проступки, за вчинення яких покаранням є позбавлення волі на термін менше одного року або грошовий штраф. При цьому обговорення питання про застосування дисциплінарних заходів за скоєння злочинних діянь відкладається до вирішення кримінальних справ по суті (§ 14 Дисциплінарного закону ФРН). За загальним правилом вчинення кримінального проступку не є підставою для звільнення з державної служби. Відповідно до § 41 Дисциплінарного закону ФРН федеральний службовець може бути позбавлений свого статусу німецьким судом за умисний злочин, що спричинило позбавлення волі на строк один рік і більше; кримінально каране діяння, спрямоване проти світу; державну зраду; за злочин, спрямований проти вільної правової держави; за шкоду зовнішньої безпеки; за протиправне діяння, вчинене при виконанні обов'язків служби у центральному відомстві,

    що спричинило позбавлення волі на строк не менше шести місяців.

    Іншим прикладом може служити рішення в законодавстві Російської Федерації питання про можливість подальшого проходження державної служби особами, які мають судимість за вчинення злочину. Наприклад, цивільний службовець не може перебувати на державній цивільній службі у разі засудження його до покарання, яке виключає можливість виконання посадових обов'язків за посадою державної служби (цивільної служби), за вироком суду, що набрало законної сили, а також у разі наявності не знятої або непогашеної в встановленому федеральним законом порядку судимості (п. 2 ч. 1 ст. 16 Федерального закону N 79-ФЗ). Таким чином, незалежно від виду призначеного кримінального покарання цивільний службовець не може перебувати на службі, з дня набрання законної сили обвинувальним вироком суду.

    Дисциплінарний закон ФРН визначає підстави відповідальності державного службовця за службовий проступок, заходи дисциплінарного впливу, основи правового статусу учасників дисциплінарного процесу, порядок розгляду в разі вчинення федеральними службовцями службових проступків і кримінально караних діянь. У Російській Федерації немає спеціального закону, що регламентує порядок дисциплінарної відповідальності державних цивільних службовців, тому дані питання врегульовані главою 12 Федерального закону N 79-ФЗ.

    Далі слід розглянути нормативні, фактичні і процесуальні підстави дисциплінарної відповідальності федеральних службовців ФРН і державних цивільних службовців Російської Федерації. Примітно, що в основі дисциплінарного права ФРН «лежить суспільний інтерес до збереження функціонування державної служби та її престижу» *.

    * Рішення Федерального адміністративного суду ФРН від 24 верес. 2009 р URL: https: // www.bverwg.de

    Поняття службового проступку визначається в абз. 1 § 77 Закону ФРН про федеральних службовців як винне порушення федеральним службовцям покладених на нього обов'язків. Проступком, досконалим не при виконанні службових обов'язків, вважаються дії службовця, які мають суттєве значення для інтереси його відомства або впливають на репутацію цієї особи або довіру до нього з боку начальника. Для федеральних службовців, які перебувають на пенсії, відповідно до абз. 2 § 77 Закону ФРН про федеральних службовців, службовим проступком вважаються: 1) виступ проти демократичної правової держави; 2) загрози зовнішньої і державної безпеки; 3) порушення зобов'язання про нерозголошення відомостей або заборон займатися певною діяльністю або на отримання подарунків; 4) в разі дострокового призначення тимчасової пенсії невиконання обов'язки пройти лікування, медичне обстеження, перепідготовку в зв'язку зі станом здоров'я або незверненими з клопотанням про поновлення на службу при наявності такої можливості.

    Дисциплінарним проступком державного службовця Російської Федерації визнається невиконання або неналежне виконання цивільним службовцям з його вини покладених на нього службових обов'язків (ч. 1 ст. 57 Федерального закону N 79-ФЗ). Таким чином, в законодавстві ФРН трактування службового проступку ширша, а відповідальність для колишніх російських державних цивільних службовців, які перебувають на пенсії, не передбачена.

    Для федеральних службовців ФРН за порушення законодавства передбачені такі дисциплінарні заходи:

    1. Письмове осуд певної поведінки федерального службовця (§ 6 Дисциплінарного закону ФРН). Усне нагадування про службовому борг або зауваження не є дисциплінарними заходами.

    2. Грошовий штраф (§ 7 Дисциплінарного закону ФРН) - може бути накладено в розмірі до суми однієї місячної зарплати або суми доплат за місяць. Якщо федеральний службовець отримує лише

    посібник, то може бути накладено штраф у розмірі до 500 євро. Аналіз судової практики дозволяє зробити висновок про те, що штраф може застосовуватися в разі, коли є потерпілі від проступку федерального службовця *.

    3. Скорочення окладу (§ 8 Дисциплінарного закону ФРН) - максимально може досягати розмірів до однієї п'ятої частини окладу на термін до трьох років і поширюється на всі посади, що заміщаються в цей період часу. Застосовується з календарного місяця, що настає за місяцем, коли таке рішення вступило в силу. В період дії цього заходу ніяких додаткових грошових заохочень федеральному службовцю не призначається, і він не може бути підвищений на посаді. У разі виходу федерального службовця на пенсію, якщо термін дії такого заходу не закінчилася, його пенсія зменшується до закінчення дії рішення про скорочення виплати заробітної плати та в такому ж розмірі.

    4. Зниження в посаді (§ 9 Дисциплінарного закону ФРН) - федеральний службовець перекладається на нижчу посаду того ж за професійним спрямуванням з меншим окладом, втрачаючи в тому числі і службових повноважень щодо посаді. Термін дії даного стягнення - до п'яти років. Правові наслідки зниження в посаді зберігаються при переведенні на іншу посаду.

    5. Звільнення з державної служби (§ 10 Дисциплінарного закону ФРН). Федеральний службовець втрачає право на винагороду і пільги, в тому числі і на допомогу у зв'язку з втратою годувальника, а також право мати офіційне (почесне) звання і звання, присвоєне відомством, носити уніформу. Федеральний службовець, звільнений з державної служби, отримує протягом шести місяців допомога на утримання, рівне 50% належної йому винагороди. Якщо федеральний службовець до застосування рішення про звільнення добровільно йде у відставку, то звільни-

    * Див., Наприклад: Рішення Верховного адміністративного суду ФРН від 25 нояб. 2010 р .; від 27 дек. 2017 р URL: https://www.bverwg.de

    ня не застосовується. У разі звільнення чиновника з державної служби за службовий проступок він не може бути прийнятий на службу повторно.

    Для федеральних службовців, випробувальний термін яких не закінчився, можуть застосовуватися тільки письмове осуд, штраф або звільнення (абз. 3 § 5 Дисциплінарного закону ФРН).

    Відносно тих федеральних службовців, які перебувають на пенсії, передбачені тільки дві дисциплінарні заходи: скорочення розміру пенсії (§ 11 Дисциплінарного закону ФРН) і відмова у виплаті пенсії (§ 12 Дисциплінарного закону ФРН). Скорочення пенсії застосовується в період дії скорочення окладу в порядку § 8 Дисциплінарного закону ФРН. При скасування пенсії чиновник втрачає право на державне пенсійне забезпечення аж до призначення пенсії по старості в системі соціального страхування. Після скасування пенсії протягом шести місяців виплачується допомога в розмірі 70% від розміру пенсії, яка йому належала б. Таким чином, крім осуду (має моральний, особистий характер) діяння і особи, яка його вчинила, велика частина дисциплінарних заходів носить майновий і організаційний характер.

    Дисциплінарні стягнення щодо державних цивільних службовців Російської Федерації діляться на види: 1) догана; 2) догану; 3) попередження про неповну посадову відповідність; 4) звільнення з цивільної служби. Всі вони є основними видами стягнень, накладаються в письмовій формі і не передбачають прямих матеріальних наслідків. Термін дії дисциплінарного стягнення становить один рік (ч. 8 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ). За змістом наказательной впливу зауваження, догану і попередження про неповну посадову відповідність носять морально-правовий характер, а звільнення зі служби носить організаційний характер.

    У ФРН дисциплінарні заходи застосовуються до федеральним службовцям на розсуд повноважного керівника або суду з урахуванням тяжкості проступку, особистості федерального службовця, ступеня

    втрати довіри і громадської думки (абз. 1 § 13 Дисциплінарного закону ФРН). Письмове осуд має право застосувати безпосередній начальник, грошовий штраф має право накласти безпосередній начальник або вищестояще особа (адміністративний орган). Більш суворі дисциплінарні заходи до осіб, які проходять публічну службу, застосовує тільки дисциплінарний суд (§ 33 Дисциплінарного закону ФРН). Скорочення пенсії може бути здійснено керівником відомства. Федеральний службовець, який внаслідок вчинення серйозного проступку втратив довіру наймача, або якщо його провина викликав широкий громадський резонанс, підлягає звільненню.

    Відносно державних цивільних службовців Російської Федерації все дисциплінарні стягнення застосовуються представником наймача в порядку підлеглості, з урахуванням тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, ступеня вини державного службовця, обставин, за яких вчинено дисциплінарний проступок, і попередніх результатів виконання цивільним службовцям своїх посадових обов'язків (ч. 3 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ).

    Строки давності застосування дисциплінарних заходів встановлено § 15 Дисциплінарного закону ФРН. Для письмового осуду він становить 2 роки; для грошового штрафу, скорочення окладу і скорочення пенсії - 3 роки; для зниження в посаді - 7 років. Зазначені терміни призупиняються на час дисциплінарного розгляду або розгляду по кримінальній справі.

    Дисциплінарне стягнення щодо державного цивільного службовця не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення дисциплінарного проступку, а за результатами перевірки фінансово-господарської діяльності або аудиторської перевірки - пізніше двох років з дня вчинення дисциплінарного проступку. У зазначені терміни не включається час провадження у кримінальній справі (ч. 5 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ).

    При наявності достатніх даних про порушення федеральним службовцям

    дисципліни письмовим наказом вищого начальника призначається дисциплінарний процес (абз. 1 § 17 Дисциплінарного закону ФРН). Підозри в скоєнні службового обов'язку повинні бути обгрунтованими. Вищий керівник і вищий орган відомства в рамках своїх повноважень забезпечують виконання цього обов'язку і в будь-який момент можуть вступити в дисциплінарний процес. Федеральний службовець має право самостійно звернутися до свого безпосереднього керівника або вищестоящому начальнику служби з клопотанням про проведення дисциплінарного розслідування з метою спростування підозр у скоєнні ним службового проступку (абз. 1 § 18 Дисциплінарного закону ФРН). Аналогічні положення про призначення службової перевірки містить і законодавство Російської Федерації про державну цивільну службу.

    Порядок здійснення дисциплінарного провадження регламентується Дисциплінарним законом ФРН, порядок застосування норм якого роз'яснює Керівництво по дисциплінарного провадження від 25 вересня 2003 року (Richtlinien fur das Disziplinarverfahren / Disziplinar-Richtlinien) *.

    Для з'ясування всіх обставин дисциплінарного справи проводиться дисциплінарне розслідування (§ 21 Дисциплінарного закону ФРН), в ході якого обов'язково повинні бути встановлені обставини вчинення проступку, в тому числі підстави для припинення провадження у справі і обставини, що пом'якшують відповідальність. Дисциплінарне розслідування, як правило, призначається інстанцією, відповідальної за призначення федерального службовця. Керівник зобов'язаний ініціювати дисциплінарне розслідування відповідно до абз. 1 § 17 Дисциплінарного закону ФРН і призначити особу, яка проводить дисциплінарне розслідування, яке проводить збір і перевірку інформації (за винятком випадків, коли факти не вимагають даль-

    дальшої перевірки), а також оформляє матеріали розслідування. Факт початку розслідування фіксується в документах (абз. 1 § 17 Дисциплінарного закону ФРН).

    У Російській Федерації перед застосуванням дисциплінарного стягнення проводиться службова перевірка (ч. 2 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ). Порядок проведення службової перевірки та права державного службовця при її проведенні визначаються ст. 59 Федерального закону N 79-ФЗ. Загальний порядок проведення службової перевірки в Російській Федерації та ФРН в цілому аналогічний.

    Відповідно до абз. 1 § 20 Дисциплінарного закону ФРН федеральний службовець повинен бути повідомлений в письмовій формі (по можливості - негайно) про призначення щодо його дисциплінарного розслідування для з'ясування всіх фактичних обставин справи. Федеральному службовцю повідомляється, яке дисциплінарне порушення його звинувачують, пропонується представити свої пояснення в усній або письмовій формі, роз'яснюються його права на відмову від дачі показань, особисто бути присутнім при здійсненні дій зі збору доказів і на всіх стадіях розслідування і слухання справи, а також право в будь-який час використовувати допомогу представника.

    Федеральний службовець в дисциплінарному розслідуванні має право захищати себе всіма законними засобами, але якщо він навмисне порушує положення закону, то його поведінка в дисциплінарному провадженні є подальше порушення службових обов'язків **. Після порушення дисциплінарного розслідування федеральний службовець може бути тимчасово відсторонений від виконання службових обов'язків (абз. 1 § 38 Дисциплінарного закону ФРН). Аналогічні положення містить і законодавство про державну службу Російської Федерації.

    Від державного службовця Російської Федерації за фактом вчиненого дисциплінарного проступку истребуется пояснення в письмен-

    * Керівництво по дисциплінарного провадження від 25 верес. 2003 г. (з ізм. Від 19 Серпня. 2009 року). Дисциплінарні вказівки. URL: http: // www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de

    ** Рішення Федерального адміністративного суду ФРН від 28 берез. 2013 р URL: https: // www.bverwg.de

    ної формі (ч. 1 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ). Службова перевірка повинна бути завершена не пізніше ніж через один місяць з дня прийняття рішення про її проведення (ч. 6 ст. 59 Федерального закону N 79-ФЗ). Результати службової перевірки повідомляються представнику наймача, який призначив службову перевірку, в формі письмового висновку.

    Згідно ч. 8 ст. 59 Федерального закону N 79-ФЗ державний цивільний службовець, щодо якої проводиться службова перевірка, має право:

    1) давати усні або письмові пояснення, подавати заяви, клопотання і інші документи;

    2) оскаржити рішення і дії (бездіяльність) державних службовців, які проводять службову перевірку, представнику наймача, який призначив службову перевірку;

    3) ознайомитися після закінчення службової перевірки з письмовим висновком та іншими матеріалами за результатами службової перевірки, якщо це не суперечить вимогам нерозголошення відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану федеральним законом таємницю. Таким чином, перелік процесуальних прав для державного цивільного службовця Російської Федерації визначено тільки для службової перевірки, а не для всього провадження у дисциплінарній справі, тому може бути поширений і на інші стадії виробництва.

    У ФРН за загальним правилом дисциплінарне розслідування здійснюється оперативно (§ 4 Дисциплінарного закону ФРН), а вся процедура розгляду повинна бути завершена в термін до 6 місяців (26 тижнів) *. Процедура подальшого розгляду залежить від того, чи буде федеральний службовець давати показання усно або надасть письмові пояснення. Згода федерального службовця про дачу усних свідчень має бути отримано в двотижневий термін після його

    * Керівництво по дисциплінарного провадження. Дисциплінарні вказівки. Додаток 8. Хронологія (Vorschriftensammlung Disziplinarrecht P 24 40. Disziplinar - Richtlinien Anlage 8).

    повідомлення про проведення дисциплінарного розслідування (абз. 2 § 20 Дисциплінарного закону ФРН). Термін надання письмових пояснень федеральним службовцям становить один місяць. При наявності непереборних перешкод для дотримання встановленого терміну федеральний службовець повинен негайно повідомити про необхідність продовження термінів. Рішення про продовження терміну надання пояснень доводиться до федерального службовця.

    Якщо федеральний службовець висловив бажання дачі показань в усній формі, то після закінчення трьох тижнів з моменту отримання згоди федерального службовця на спрощене розгляд проводиться перше (попереднє) слухання справи. Федеральний службовець запрошується на перше слухання відповідно до абз. 2 § 2 Дисциплінарного закону ФРН, він має право з'явитися і дати усні свідчення. Однак явка федерального службовця на це слухання необов'язкова, і його неявка не перешкоджає подальшому розслідуванню справи і збору доказів. У разі неявки федерального службовця з поважної причини перше слухання переноситься, про що повідомляється федеральний службовець. Термін збору доказів після першого слухання становить 13 тижнів, порядок збору доказів регулюється § 21-29 Дисциплінарного закону ФРН. Остаточне слухання справи проводиться в строк до одного місяця після закінчення збору доказів (абз. 1 § 30 Дисциплінарного закону ФРН), після цього протягом двох тижнів приймається остаточне рішення (§ 32-34 Дисциплінарного закону ФРН).

    Якщо федеральний службовець подає пояснення в письмовій формі, то застосовується так звана повна форма дисциплінарного провадження, що включає в себе дисциплінарне розслідування (адміністративну процедуру), затвердження матеріалів розслідування вищим керівником, який призначив розслідування, пред'явлення дисциплінарного позову в адміністративний (дисциплінарний) суд і судовий розгляд в суді (судову процедуру). У Російській Федерації можливість накладення дисциплінарного стягнення в судовому порядку на державних

    цивільних службовців не передбачена. Що стосується порядку розгляду справи про дисциплінарний проступок, то, на відміну від ФРН, в законодавстві Російської Федерації про державну цивільну службу ці питання також не знайшли свого закріплення.

    При розгляді справ про дисциплінарні проступки застосовується принцип сприяння і відповідний керівник має право відмовитися від застосування до винного дисциплінарних заходів, в тому числі і в разі, коли факт вчинення службового проступку був доведений (п. 1 абз. 1 § 32 Дисциплінарного закону ФРН). Наймач може прийняти таке рішення з різних причин, наприклад, через сімейні обставини, при перекладі федерального службовця до іншого відомства, через можливість погіршення соціального статусу федерального службовця внаслідок застосування до нього дисциплінарних заходів. Це правило дозволяє в кожному конкретному випадку об'єктивно оцінювати незначні проступки і інше неетичну поведінку з боку федерального службовця. Крім дисциплінарних заходів, роботодавець може застосовувати заходи цивільно-правової відповідальності.

    Дисциплінарне розслідування відбивається в протоколі розслідування. Федеральний службовець або його уповноважений представник знайомиться з протоколом розслідування після його затвердження. Зміст протоколу розслідування служить основою для прийняття остаточного рішення. Федеральний службовець має право подати заперечення на протокол розслідування в усній або письмовій формі. У законодавстві про державну цивільну службу Російської Федерації такі ж правила передбачені для укладення службової перевірки (ч. 8 ст. 59 Федерального закону N 79-ФЗ).

    У випадках залучення федеральних службовців ФРН до кримінальної відповідальності, з урахуванням принципу достатності, дисциплінарні заходи за вчинення цього діяння можуть не застосовуватися. На відміну від ФРН, законодавство Російської Федерації про державну цивільну службу не містить прямої заборони при-

    трансформаційних змін дисциплінарних заходів (наприклад, у вигляді звільнення), а потім і залучення за це саме діяння до кримінальної відповідальності.

    У § 24 Дисциплінарного закону ФРН визначені види доказів і порядок їх отримання. Зокрема, до доказів відносяться: 1) службова інформація в письмовій формі; 2) показання свідків, висновки експертів, які можуть оголошуватися, або ці особи заслуховуються; 3) інші документи, проміжні рішення, в тому числі отримані за підсумками судових слухань. Особа, яка здійснює дисциплінарне провадження (слідчий), і суд має право в письмовій формі витребувати необхідні документи (§ 26 Дисциплінарного закону ФРН). Керівник служби зобов'язаний на вимогу у встановлений термін видати документи, зазначені в § 26 Дисциплінарного закону ФРН. Невиконання рішення про видачу документів оскаржується в адміністративний суд. Рішення слідчого в рамках збору доказів не підлягають самостійному оскарженню.

    За рішенням суду можуть проводитися обшук і виїмка документів у федерального службовця або у третьої сторони. Про збір відповідних доказів складаються протоколи в порядку § 168а Кримінально-процесуального кодексу ФРН від 12 вересня 1950 року (Strafproze? Ordnung).

    На відміну від законодавства ФРН, у Федеральному законі від 27 липня 2004 р N 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» не визначені види доказів по дисциплінарній справі федерального службовця.

    У дисциплінарному провадженні застосовуються принцип свободи оцінки доказів і законні правила доведення *. Федеральний службовець, щодо якої ведеться дисциплінарне розслідування, має право знайомитися з доказами у справі, самостійно подавати докази, яким в ході розгляду справи обов'язково повинна бути дана відповідна оцінка. Опитування свідків і експертів здійснювала-

    * Рішення Верховного адміністративного суду ФРН від 3 травня 2007 р URL: http: // www. verwaltungsvorschriften-im-internet.de

    вляется відповідно до положень § 52-55 і § 76 Кримінально-процесуального кодексу ФРН. За загальним правилом федеральний службовець має право бути присутнім при опитуванні свідків і експертів і задавати їм відповідні питання, за винятком випадків, якщо його особиста присутність неможливо в силу важливих причин, зокрема, з урахуванням цілей розслідування або захисту прав третіх осіб. Однак в цьому випадку федеральний службовець, який подав відповідне клопотання, знайомиться з протоколами допиту свідків і експертів або отримує їх копії.

    При необхідності термін розслідування може бути продовжений або скорочений. Матеріали розслідування передаються начальнику для затвердження, після цього керівник вирішує питання про припинення розгляду або про необхідність застосування дисциплінарного заходу. Порядок знайомства федерального службовця з матеріалами справи визначений § 20-30 Керівництва по дисциплінарного провадження. Після ознайомлення відбувається остаточне слухання федерального службовця (тобто розгляд справи по суті) керівником, вищим адміністративним органом або судом у присутності федерального службовця або його представника.

    Після закінчення розгляду проводяться заключні слухання. Після оголошення протоколу розслідування федеральний службовець має право висловитися. Керівник за підсумками слухань дисциплінарної справи, якщо немає підстав для його припинення, може сам застосувати прості дисциплінарні заходи або передати матеріали справи особі, що володіє більшою дисциплінарної владою (§ 31 Закону про дисципліну). На федерального службовця може бути покладено обов'язок відшкодувати витрати по справі згідно § 37 Дисциплінарного закону ФРН.

    Встановлена ​​обов'язкова письмова форма акту про застосування дисциплінарного заходу з врученням його копії під розписку. Дисциплінарний закон ФРН встановлює порядок і строки оскарження рішення про застосування дисциплінарного заходу. рішення безпосередньо-

    го начальника про застосування дисциплінарного заходу може бути оскаржене вищестоящому керівнику протягом двох тижнів з моменту його отримання, а рішення вищої інстанції по дисциплінарній справі може бути далі оскаржене протягом місяця в адміністративний суд відповідної інстанції. Державні цивільні службовці Російської Федерації можуть оскаржити накладене дисциплінарне стягнення у письмовій формі в комісію державного органу у службових спорах або до суду (ч. 7 ст. 58 Федерального закону N 79-ФЗ).

    Компетенція адміністративних судів щодо розгляду публічних суперечок визначається Законом про адміністративне виробництво від 21 січня 1960 року (Verwaltungsgerichtsordnung). При цьому обов'язковою умовою подачі скарги до суду є відхилення скарги на необґрунтоване застосування дисциплінарних заходів вищим керівником (органом). Пропущені з поважних причин строки для подачі скарги можуть бути відновлені.

    Згідно абз. 1 § 32 Дисциплінарного закону ФРН дисциплінарне провадження припиняється, якщо:

    1) не доведений факт вчинення службового проступку;

    2) застосування дисциплінарних заходів недоцільно;

    3) дисциплінарні заходи не можуть бути застосовані у відповідності з § 14 або § 15 Дисциплінарного закону ФРН (минули всі терміни давності, за це діяння вже застосовані заходи кримінальної відповідальності або накладено штраф за проступок);

    4) застосування дисциплінарних заходів неприпустимо з інших причин.

    Відповідно до абз. 2 § 32 Дисциплінарного закону ФРН дисциплінарний розгляд також припиняється у випадках:

    1) смерті федерального службовця;

    2) припинення відносин державної служби внаслідок звільнення або виходу у відставку федерального службовця;

    3) виходу на пенсію;

    4) внаслідок прийняття судом рішення про відхилення дисциплінарного позову.

    100

    Слід зазначити, що законодавство Російської Федерації про державну цивільну службу аналогічних положень не містить.

    На підставі § 45 Дисциплінарного закону ФРН судовий розгляд справи про службову провину здійснюють адміністративні суди *. Загальний термін судочинства становить шість місяців (§ 62 Дисциплінарного закону ФРН).

    Згідно абз. 1 § 52 Дисциплінарного закону ФРН дисциплінарний позов повинен бути поданий до суду в письмовій формі. У позовній заяві мають бути зазначені обставини, що характеризують особисті та професійні якості федерального службовця, відомості про дисциплінарний проступок (посадовому злочині), встановлені раніше факти і зібрані докази, що мають значення для винесення рішення. При пред'явленні дисциплінарного позову до суду федеральний службовець має право подати свої заперечення (§ 41, § 75 Дисциплінарного закону ФРН). Процедура оскарження дисциплінарного позову не передбачена, якщо рішення про направлення позову до суду було прийнято вищим органом відомства.

    За підсумками громадських слухань справи судом, відповідно до абз. 2 § 59 Дисциплінарного закону ФРН, адміністративний суд приймає рішення за позовом і може визнати за необхідне застосувати дисциплінарні заходи або відхилити дисциплінарний позов. При оскарженні дисциплінарного стягнення суд розглядає, крім законності, також доцільність оспорюваного рішення (абз. 3 § 52 Дисциплінарного закону ФРН).

    Нагляд з питань залучення посадових осіб до дисциплінарної відповідальності здійснюють вищі керівники і вищий орган відомства. Верховний адміністративний суд ФРН перевіряє законність і доцільність оскаржуваного остаточного рішення, при цьому допускається можливість проведення додаткових розслідувань, однак висунення нових звинувачень ис-

    ключается (§ 21-29 Дисциплінарного закону ФРН). Рішення Верховного адміністративного суду ФРН в дисциплінарній справі є остаточним.

    Відповідно до § 81 Дисциплінарного закону ФРН помилування здійснює вищий орган відомства, якщо право на помилування федерального службовця не належить Президенту ФРН. Зміст і обсяг помилування залежать від запиту і від обставин конкретної справи. Клопотання про помилування може бути подано не раніше набрання законної сили рішенням про застосування дисциплінарних заходів, терміни давності помилування не встановлені. Помилування допустимий по відношенню до всіх дисциплінарних стягнень (§ 5 Дисциплінарного закону ФРН).

    За даними Інформаційного агентства державної служби при Федеральному статистичному управлінні (Auskunftstelle offentlicher Dienst beim statistischen Bundesamt), за 2018 рік було завершено 608 дисциплінарних розглядів, в рамках яких було розглянуто 786 заявлених порушень службових обов'язків **. При цьому число порушень дисципліни федеральними чиновниками в 2015 році становило 781, в 2016 році - 671, у 2017 році - 727 ***. Найбільш часто відбуваються такі службові провини, як нехтування службовими обов'язками і самовільний відхід зі служби (близько 26,6% від усіх проступків).

    Середній термін дисциплінарної процедури склав 16-17 місяців. З 608 розглядів в 2018 році було завершено застосуванням дисциплінарних заходів 341 (56%), припинено - 259 (43%), 8 дисциплінарних заходів скасовані рішенням суду (1%). Основна причина припинення дисциплінарного провадження полягає в тому, що порушення службових обов'язків не було доведено (п. 1 абз. 1 § 32 Дисциплінарного закону ФРН) (38,7% випадків). Ще 17,4% справ було припинено, хоча службове правопорушення було доведено, але застосування дисциплінарних заходів не було визнано за необхідне.

    * Положення про адміністративні суди від 21 Січня. 1960 р .: з ізм. від 15 авг. 2019 г. (die Verwaltungsgerichtsordnung). URL: https: // www. gesetze-im-internet.de

    ** Федеральне міністерство внутрішніх справ Німеччини. Дисциплінарна статистика за 2018 рік. URL: https://www.bmi.bund.de

    *** Там же.

    Як і в попередні роки, найбільш розповсюдженим засобом був штраф, в 2018 році було накладено 191 штраф (56%). Письмове осуд було оголошено в 26,4% випадків, скорочення окладу склало 11,4%, зниження на посаді - 1,2% випадків. Випадки звільнення склали 8%.

    На завершення необхідно подати такі висновки. У Російській Федерації та ФРН аналогічно врегульовані такі питання дисциплінарної відповідальності державних службовців, як:

    1. Встановлений федеральним законом загальний порядок залучення службовців до дисциплінарної відповідальності.

    2. Нормативне визначення поняття дисциплінарного (службового) проступку.

    3. Письмова форма дисциплінарного розгляду, обов'язковість проведення службової перевірки та нормативний порядок її регламентації.

    4. Право службовця в дисциплінарному провадженні захищати себе всіма законними засобами.

    5. Накладення дисциплінарного стягнення з урахуванням тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, ступеня вини службовця в його скоєнні, обставин, за яких вчинено дисциплінарний проступок, і попередніх результатів виконання цивільним службовцям своїх посадових обов'язків.

    6. Можливість оскарження накладеного дисциплінарного стягнення в адміністративному та судовому порядку.

    Вивчення законодавства ФРН і порівняння його з законодавством Російської Федерації дозволяє зробити висновок про те, що порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців ФРН, на відміну від державних цивільних службовців Російської Федерації, характеризується високим рівнем правового забезпечення, регламентованою і єдністю дисциплінарних процедур для всіх видів публічних службовців, наявністю простий і складної форми дисциплінарного провадження. Сучасна процесуальна форма провадження у дисциплінарних справах державних цивільних службовців Російської Федерації видається менш досконалою, ніж процесуальна форма

    дисциплінарного процесу в ФРН, особливо в частині наявності гарантій для державного службовця, яка притягається до відповідальності, і в питаннях його захисту від необгрунтованого звільнення наймачем за порушення дисципліни.

    Крім того, для дисциплінарного провадження щодо федеральних службовців ФРН характерні наступні особливості:

    1) правова регламентація дисциплінарної відповідальності і дисциплінарного провадження стосовно державних службовців всіх видів (за винятком військовослужбовців) спеціальним федеральним законом;

    2) широке визначення поняття службової проступку;

    3) висока тяжкість дисциплінарних стягнень, як правило, носять майновий і організаційний характер;

    4) кримінально-процесуальна модель дисциплінарного процесу;

    5) законодавче регулювання всіх стадій виробництва і окремих процесуальних дій, в тому числі порядку розгляду справи про дисциплінарний проступок;

    6) закріплення принципів провадження у дисциплінарних справах;

    7) гласність розгляду і право на захист на всіх стадіях виробництва;

    8) обов'язковість роз'яснення особі, яка вчинила проступок, в скоєнні якого діяння він підозрюється, його прав і обов'язків і передбачуваної заходи дисциплінарного стягнення;

    9) можливість припинення розгляду на будь-якій стадії і непритягнення винного до відповідальності на розсуд керівника;

    10) обов'язкове досудове оскарження рішення керівника про притягнення до дисциплінарної відповідальності;

    11) державний службовець може бути звільнений зі служби тільки за рішенням адміністративного суду;

    12) можливість покладення обов'язку на особу, притягнуте до дисциплінарної відповідальності, відшкодувати витрати по справі;

    13) право особи, залученого до дисциплінарної відповідальності, на помилування.

    Досвід законодавства ФРН може бути використаний в правовому регулюванні державної цивільної служби Російської Федерації в частині вдосконалення процесуальної форми провадження у дисциплінарних справах - в питаннях закріплення кола учасників провадження у дисциплінарних справах і встановлення їх адміністративно-процесуального статусу; нормативного визначення видів доказів у справі і

    порядку їх отримання; розширення прав державних цивільних службовців, залучених до дисциплінарної відповідальності (забезпечення їм права на захисника (представника) і можливості бути присутнім при розгляді їх дисциплінарної справи); можливості звільнення державних службовців за вчинення дисциплінарного проступку або корупційного правопорушення тільки за рішенням суду.

    Список літератури

    1. Рассохин А.В. Аналіз моделей державної цивільної служби в зарубіжних країнах // Електронний додаток до «Російському юридичного журналу». 2013. N 3. С. 43-48.

    2. Добробаба М.Б. Дисциплінарна відповідальність в системі державно-службових відносин: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. 463 с.

    3. Тарасов І.Т. Лекції по поліцейському (адміністративному праву). Т. 2. Загальна частина. М .: Друкарня А.І. Снєгірьова, 1910. 266 с.

    4. Адміністративне право зарубіжних країн: підручник для студентів вузів, що навчаються за спеціальністю «Юриспруденція» / В.Я. Кікоть [и др.]. М .: ЮНИТИ-ДАНА, Закон і право, 2015. 431 с.

    5. Основний закон Федеративної Республіки Німеччина (Прийнято 23.05.1949) (з ізм. І доп. Від 29.07.2009) // Конституції зарубіжних держав: Великобританія, Франція, Німеччина, Італія, Європейський Союз, Сполучені Штати Америки, Японія: навч. посібник. 8-е изд., Испр. і доп. М .: Инфотропик Медіа, 2012. С. 164-245.

    6. Майлі А.Д., Старостін С.А. Особливості німецького адміністративно-деліктного законодавства // Вісник Університету ім. О.Е. Кутафина (МДЮА). 2018. N 1. С. 158-166.

    References

    1. Rassokhin A.V. Analysis of models of state civil service in foreign countries. Electronic supplement to the "Russian Law Journal", 2013, no. 3, рр. 43-48. (In Russ.).

    2. Dobrobaba M.B. Disciplinary responsibility in the system of public service relations. Doct. Diss. Saratov, 2018. 463 р. (In Russ.).

    3. Tarasov I.T. Lectures on the police (administrative law). Volume 2. The general part. Moscow, 1910. 266 p. (In Russ.).

    4. Kikot 'V.Ya. [I dr.]. Administrative law of foreign countries. Moscow, YUNITI-DANA, Zakon i pravo Publ., 2015. 431 р. (In Russ.).

    5. The Basic Law of the Federal Republic of Germany (Adopted on May 23, 1949) (as amended and supplemented on July 29, 2009). Constitutions of foreign states: Great Britain, France, Germany, Italy, European Union, United States of America, Japan. Moscow, Infotropic Media Publ., 2012. Pp. 164-245. (In Russ.).

    6. Mayle A.D., Starostin S.A. Features of the German administrative-tort legislation. Bulletin of the University named after O.E. Kutafin (Moscow State Law Academy), 2018, no. 1, pp. 158-166. (In Russ.).


    Ключові слова: ДЕРЖАВНА СЛУЖБА /ДЕРЖАВНИЙ СЛУЖБОВЕЦЬ /ДИСЦИПЛІНАРНІ ПРАВООТНОШЕНИЯ /ДИСЦИПЛІНАРНИЙ ПРОВИНА /ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ /ДИСЦИПЛІНАРНЕ СТЯГНЕННЯ /дисциплінарного провадження /ДИСЦИПЛІНАРНІ ПРОЦЕДУРИ /ЗАКОНОДАВСТВО ФРН /PUBLIC SERVICE /CIVIL SERVICE EMPLOYEE /DISCIPLINARY LEGAL RELATIONSHIP /DISCIPLINARY OFFENCE /DISCIPLINARY LIABILITY /DISCIPLINARY PENALTY /DISCIPLINARY PROCEEDINGS /DISCIPLINARY PROCEDURES /GERMAN LEGISLATION

    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити