Область наук:
  • право
  • Рік видавництва: 2004
    Журнал: Вісник Поволзької інституту управління

    Наукова стаття на тему 'Адміністративна відповідальність посадових осіб державної і муніципальної служби'

    Текст наукової роботи на тему «Адміністративна відповідальність посадових осіб державної і муніципальної служби»

    ?ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО І МУНІЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

    АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПОСАДОВИХ ОСІБ ДЕРЖАВНОЇ І МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ

    Г.В. Матвієнко, С.Є. Чаннов

    І овий Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення [1], прийнятий 1 липня 2002 року, покликаний вирішити ряд проблем, які протягом багатьох років залишалися неврегульованими в вітчизняному адміністративному законодавстві. Однією з них є визначення поняття «посадова особа» стосовно до адміністративного законодавства.

    Посадові особи, як відомо, є спеціальними суб'єктами

    МАТВІЄНКО Галина Володимирівна -

    кандидат юридичних наук, доцент

    Чаннов Сергій Євгенович -

    кандидат юридичних наук, доцент

    поволзькою академії

    державної

    служби

    ім. П.А. Столипіна

    адміністративної відповідальності. В силу цього адміністративна відповідальність за багато правопорушення передбачена тільки в тому випадку, якщо вони вчинені посадовими особами, які в більшості випадків несуть в підвищеному, в порівнянні з простими громадянами, розмірі.

    Тим часом протягом довгого часу визначення посадової особи було тільки в кримінальному законодавстві; до прийняття КоАП РФ ні в радянському, ні в російському адміністративному законодавстві визначення цього поняття не давалося. Однак в кримінальному праві в силу специфічних завдань, відмінних від адміністративного права, поняття посадової особи використовується для визначення спеціального суб'єкта посадового злочину, оскільки «кримінальне законодавство має на увазі не визначення посадової особи, його прав і обов'язків в цілому, а лише встановлення можливості підвищеної відповідальності для осіб, що виконують функції, важливі для держави »[2, с. 143].

    Відсутність закріпленого в адміністративному законодавстві визначення посадової особи тягло за собою численні спроби встановити характерні ознаки, які виділяють посадових осіб з маси інших службовців.

    Ще в 1949 році Ц.А. Ямпільська підкреслила в своєму визначенні, що «посадовими особами є ті державні службовці, які при здійсненні службової компетенції мають право на вчинення юридично значущих дій і, зокрема, адміністративних актів» [3, с. 141]. Ряд учених роблять акцент і на інші ознаки. Наприклад, В.М. Манохин і Н.М. Конін відносять до таких володіння повноваженнями розпорядчого характеру [4]. І.М. Пахомов визначає посадових осіб як державних службовців-носіїв державно-владних повноважень [5, с. 56].

    Позиція Ц.А. Ямпільської була піддана критиці з боку Ю.А. Петрова. Зокрема, він відзначав, що використання в якості єдиного критерію визначення посадової особи права на вчинення юридично значущих дій не дозволяє його відмежувати від інших службовців: «... юридично значимі дії в певному сенсі здійснюють всі державні і громадські службовці. Само по собі виконання трудових функцій технічними виконавцями не може не викликати тих чи інших правових наслідків. Так, невиконання завдання у встановлений термін або недоброякісна виконання завдання викликає відповідальність перед керівником. З іншого боку, зразкове виконання обов'язків технічним виконавцем, як правило, тягне його заохочення

    в юридично встановленому порядку. Тому ознака «право на вчинення юридично значущих дій» неточно виражає соціальний зміст тих прав, про які йде мова у визначенні Ц.А. Ямпільської ». Ю.А. Петров запропонував відносити до посадових осіб всіх службовців, в тій чи іншій мірі здійснюють управління як людьми, так і речами [6, с. 35].

    Саме такий підхід в кінцевому рахунку і взяв гору при визначенні посадової особи в новому Кодексі. Відповідно до примітки до ст. 2.4 Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення під посадовою особою слід розуміти особу, яка постійно, тимчасово або у відповідності зі спеціальними повноваженнями здійснює функції представника влади, тобто наділена в установленому законом порядку розпорядчими повноваженнями щодо осіб, які не перебувають у службовій залежності від нього, а само як обличчя, яке виконує організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції в державних органах, органах місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах, а також в Збройних Силах Російської Федерації, інших військах і військових формуваннях Російської Федерації.

    Дане визначення практично збігається з поняттям посадової особи, даними в примітці до ст. 285 Кримінального кодексу РФ [7]. Безумовно, це позитивний момент. Вперше у вітчизняному законодавстві з'явилося єдине визначення посадової особи щодо цих двох галузях права. Разом з тим, щоб визначити, чи є той чи інший службовець посадовою особою, а отже, спеціальним суб'єктом адміністративної та кримінальної відповідальності, необхідно розглянути виділяються в законі ознаки більш докладно.

    При аналізі примітки до ст. 2.4 КоАП РФ стає очевидно, що в основу визначення поняття посадової особи покладено два критерії: перший - володіння повноваженнями розпорядчого характеру; другий - володіння повноваженнями адміністративно-господарського характеру (представники влади мають розпорядчими повноваженнями внешневластного характеру). Таким чином, необхідно встановити, які повноваження в сфері державної та муніципальної служби можна віднести до організаційно-розпорядчих, а які - до адміністративно-господарським.

    Спроба дати подібного роду роз'яснення стосовно до кримінального законодавства робиться в Постанові Пленуму Верхов-

    ного Суду РФ від 10 лютого 2000 № 6 «Про судову практику у справах про хабарництво та комерційному підкупі». У ньому встановлюється, що «до представників влади слід відносити осіб, що здійснюють законодавчу, виконавчу чи судову владу, а також працівників державних, наглядових чи контролюючих органів, наділених у встановленому законом порядку розпорядчими повноваженнями щодо осіб, які не перебувають від них у службовій залежності, або правом приймати рішення, обов'язкові для виконання громадянами, а також організаціями незалежно від їх відомчої підпорядкованості ».

    В цілому, виділення такого кола представників влади збігається з переліком представників влади по КоАП РФ. Однак необхідно з'ясувати, що мається на увазі в обох випадках під «розпорядчими повноваженнями». На жаль, Верховний Суд РФ не дав однозначної відповіді на це питання, обмежившись простим перерахуванням деяких функцій організаційно-розпорядчого характеру (керівництво колективом, розстановка і підбір кадрів, організація праці або служби підлеглих, підтримання дисципліни, застосування заходів заохочення, накладення дисциплінарних стягнень) в як приклад. Такий підхід, на наш погляд, залишає занадто широке поле для правового тлумачення. Точно так же Верховний Суд РФ лише перераховує деякі адміністративно-господарські функції (управління і розпорядження майном та грошовими коштами, прийняття рішень про нарахування заробітної плати, здійснення контролю за рухом матеріальних цінностей та ін.), Залишаючи решту на розсуд правоприменителя.

    Проте коментар Верховного Суду РФ дозволяє зрозуміти, які саме групи функцій є організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими. Разом з тим перш ніж використовувати його в сфері адміністративно-правового регулювання, необхідно визначити наскільки це виправдано в кожному конкретному випадку.

    Правова система Російської Федерації допускає в загальному випадку застосування аналогії закону, коли відсутня норма права, регулююча розглянуте питання, але в законодавстві є інша норма, яка регулює подібні відносини. Застосування аналогії в праві не завжди допустимо, наприклад, в галузі кримінального права. У російському законодавстві діє непорушний принцип «немає злочину без вказівки на те в законі» [8, с. 464]. Однак в даному випадку мова йде про застосування за аналогією уголов-

    но-правової норми в адміністративному законодавстві. До того ж мається на увазі не розширення каральної норми, а лише уточнення поняття, вже наявного в законодавстві. Звісно ж, що така аналогія закону цілком допустима. Тому роз'яснення Верховного Суду щодо поняття «посадова особа» цілком можуть бути використані і стосовно до адміністративного законодавства.

    Слід також зазначити, що в юридичній науці немає єдиної думки з приводу юридичної сили роз'яснень Верховного Суду РФ. Торкаючись роз'яснень Пленуму Верховного Суду РФ з питань судової практики, Р.З. Лівшиць пояснює: «Авторитет таких роз'яснень дуже великий, вони беззастережно приймаються судами, і не тільки судами. Кожне з роз'яснень складається з конкретних правових норм. Якщо звичайне рішення загального або арбітражного суду має обов'язкове значення лише для учасників судового процесу, тобто носить персоніфікований характер, і його загальне значення грунтується швидше на авторитеті суду, ніж на конкретній нормі, то роз'яснення Пленуму носить загальний, чи не персоніфікований характер і підлягає загальному застосуванню в силу закону »[9, с. 9].

    Навпаки, А.І. Рарог вважає, що «ні з Конституції РФ, ні з федеральних конституційних законів, ні з інших федеральних законів не слід, що роз'яснення Пленуму Верховного Суду РФ мають нормативний характер і є обов'язковими для судових органів країни. Ступінь їх обов'язковості визначається високим авторитетом Верховного Суду РФ, високою кваліфікацією членів Пленуму Верховного Суду, правильністю та обгрунтованістю даються Верховним Судом роз'яснень. Тому судові та інші правоохоронні органи зазвичай керуються роз'ясненнями та вказівками Верховного Суду РФ, що містяться не тільки в постановах його Пленуму, але також в оглядах судової практики по окремих категоріях справ, касаційної чи наглядової практики і т.д. Однак роз'яснення Пленуму Верховного Суду РФ не завжди є істиною в останній інстанції »[10, с. 53].

    Аби не заглиблюватися в аналіз дискусії з цього питання, відзначимо, що, з нашої точки зору, відповідно до положення Верховного Суду в судовій системі Російської Федерації його роз'яснення з питань судової практики все ж повинні бути обов'язковими для всіх нижчих судів загальної юрисдикції. Інші органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, можуть керуватися зазначеним вище Постановою Пленуму Вер-

    ховного Суду РФ в якості авторитетного роз'яснення конкретної правової норми.

    З наведених Пленумом Верховного Суду прикладів організаційно-розпорядчих та адміністративно-господарських функцій, а також сформульованого визначення представника влади, можна зробити висновок про те, що мова йде по суті про дві групи повноважень: з управління людьми або організаціями і управління речами.

    Таким чином, для того щоб визначити, чи є конкретний службовець посадовою особою, необхідно з'ясувати, чи володіє він правом здійснювати управління людьми, організаціями або речами. Такі повноваження можуть зазначатися як в його посадовій інструкції, так і в загальних компетенційних актах (наприклад, в положенні про державній або муніципальній організації, в якій він працює). Управління в даному випадку означає можливість здійснення дій, які спричиняють виникнення, зміну або припинення тих чи інших правовідносин, суб'єктами яких виступають фізичні або юридичні особи (наприклад, призначення конкретної особи на посаду в державній організації), а також вчинення юридично значущих дій зі зміни правового статусу матеріальних об'єктів (наприклад, списання майна, що перебуває на балансі організації).

    При цьому правомірні дії будь-якої посадової особи викликають юридичні наслідки безпосередньо, минаючи будь-які інші інстанції. Так, Ю.А. Петров невиконання завдання у визначений термін звичайним технічним виконавцем зараховував до дій, що викликають відповідальність перед керівником, що є юридично значимим наслідком [6, с. 37]. Однак при цьому слід врахувати, що заходи відповідальності будуть накладені на нього в подібному випадку керівником, що визначає міру стягнення, причому він може взагалі звільнити рядового виконавця від стягнення. Відповідальність, яка є для технічного виконавця певним правовим наслідком, настає для нього не безпосередньо, а опосередковано, через його керівника, який, будучи носієм розпорядчих повноважень, наділений в тому числі правом накладення стягнень і якраз є посадовою особою.

    Посадова особа, завдяки закріпленим за ним прав і обов'язків, може здійснювати організацію та контроль роботи інших осіб. При цьому всі дії посадових осіб мають загальну особливість: в них реалізуються повноваження щодо здійснення дер-

    дарчим або громадської влади в процесі соціального управління в широкому сенсі. Іншими словами, так звані «юридично значимі дії» мають на увазі здійснення організаційно-розпорядчих управлінських функцій, що немислимо без реалізації влади, без формулювання керуючим суб'єктом владних приписів, спрямованих на організацію поведінки інших осіб [11].

    При визначенні кола посадових осіб державної і муніципальної служби виникає ще одна складність, обумовлена ​​наявністю цього поняття в деяких інших правових актах. Так, ч. 1 ст. 2 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» [12] встановлює, що посадовою особою місцевого самоврядування є виборний або уклала контракт (трудовий договір) особа, наділена виконавчо-розпорядчими повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та (або) по організації діяльності органу місцевого самоврядування. Фактично під дане визначення потрапляють всі особи, що займають муніципальні посади, як виборні, так і посади муніципальної служби. Однак слід мати на увазі, що відповідно до тієї ж ч. 1 ст. 2 дане визначення використовується тільки для цілей цього Закону. Таким чином, при залученні посадових осіб місцевого самоврядування до адміністративної відповідальності слід використовувати визначення, наведене в КоАП РФ, в інших випадках - визначення, дане в Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

    Слід зазначити, що визначення посадової особи зустрічаються в регіональному, а також місцевому законодавстві. Деякі з них збігаються з використовуваним КоАП РФ. Як приклад можна навести ст. 4 Кодексу Свердловській області про адміністративну відповідальність [13]. В окремих нормативних актах виділяються додаткові ознаки посадових осіб. Наприклад, в ст. 30 Статуту м Саратова посадові особи адміністрації міста визначаються як муніципальні службовці, які виконують владні, організаційно-розпорядчі та управлінські повноваження [14].

    На практиці при залученні державних та муніципальних службовців до адміністративної відповідальності слід враховувати наступні правила. У разі суперечності між законом і підзаконними актами діє закон, то є Кодекс Російської Федерації

    про адміністративні правопорушення. Протиріччя ж між Кодексом і законодавчими актами дозволяються виходячи з конституційних норм про співвідношення федерального і регіонального законодавств.

    Відповідно до п. «До» ст. 72 Конституції РФ адміністративне законодавство знаходиться в спільному веденні Російської Федерації і суб'єктів. У разі суперечності між федеральними законами і законами суб'єктів, прийнятими з предметів спільного ведення, відповідно до ч. 5 ст. 76 Конституції діє федеральний закон. Виходячи з цього, всі юридичні колізії між Кодексом Російської Федерації про адміністративні правопорушення та регіональними нормативними актами вирішуються на користь Кодексу.

    КоАП РФ закріплює також основні положення про адміністративну відповідальність посадових осіб. Відповідно до ст. 2.4 Кодексу посадова особа підлягає адміністративній відповідальності у разі вчинення ним адміністративного правопорушення у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням своїх службових обов'язків. Неодмінною умовою залучення таких осіб до адміністративної відповідальності є наявність в їх дії (бездіяльності) вини (ст. 2.2 КоАП РФ).

    Глава 3 Кодексу визначає цілі адміністративного покарання і види покарань. У порівнянні з КпАП РРФСР 1984 року основні види заходів адміністративної відповідальності збережені, однак законодавець відмовився від виправних робіт, але ввів нову міру адміністративної відповідальності - дискваліфікацію. Згідно ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ за вчинення адміністративних правопорушень можуть встановлюватися і застосовуватися такі види покарань (заходів адміністративної відповідальності):

    - попередження;

    - адміністративний штраф;

    - оплатне вилучення знаряддя чи предмета адміністративного правопорушення;

    - конфіскація знаряддя вчинення або предмета адміністративного правопорушення;

    - позбавлення спеціального права, наданого фізичній особі;

    - адміністративне видворення за межі Російської Федерації іноземного громадянина або особи без громадянства;

    - дискваліфікація.

    Стаття 3.3 Кодексу поділяє ці адміністративні покарання

    на основні та додаткові. У науці адміністративного права до основних покарань прийнято відносити такі заходи адміністративної відповідальності, які призначаються самостійно і не можуть застосовуватися на додаток до інших (попередження, адміністративний штраф, позбавлення спеціального права, наданого фізичній особі, дискваліфікація). Додатковими, за загальним правилом, вважаються такі адміністративні покарання, які самостійно не призначаються, а можуть лише приєднуватися до основних. Однак цей принцип є відносним, оскільки окремі види покарань можуть застосовуватися, згідно з Кодексом РФ про адміністративні правопорушення, як в якості основних, так і в якості додаткових заходів адміністративної відповідальності (оплатне вилучення знаряддя чи предмета адміністративного правопорушення, конфіскація знаряддя або предмета адміністративного правопорушення, а також адміністративне видворення за межі Російської Федерації іноземного громадянина або особи без громадянства). Такий поділ необхідно перш за все при призначенні певної міри відповідальності в процесі кваліфікації скоєного.

    Посадові особи, які виконують функції представника влади, організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські повноваження в органах державної влади, місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах, є суб'єктами адміністративної відповідальності різних груп правопорушень, склади яких містить Особлива частина Кодексу (розділ II).

    Порівнюючи КоАП РФ 2000 року зі КоАП РРФСР 1984 года, можна з упевненістю стверджувати, що законодавець зберіг підхід до адміністративно-правовим статусом посадових осіб в частині їх відповідальності. Як і раніше в якості основних до них застосовуються такі покарання, як попередження і адміністративний штраф. Дані стягнення можуть бути застосовані стосовно будь-якої категорії посадових осіб, зазначених у ст. 2.4 КоАП РФ. Примітно, однак, що в більшості складів саме адміністративний штраф як санкція превалює над іншими заходами відповідальності, і не тільки по відношенню до посадових осіб, а й інших суб'єктів відповідальності.

    До деяким категоріям посадових осіб може застосовуватися нова, раніше яка не передбачена санкція - дискваліфікація. Це стосується тієї категорії посадових осіб, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські

    функції в виконавчому органі управління юридичної особи, є членами ради директорів, здійснюють підприємницьку діяльність як юридичної особи. Поширюється дане покарання і на арбітражних керуючих. Згідно ст. 3.11 КоАП РФ дискваліфікація полягає у позбавленні фізичної особи на термін від 6 місяців до 3 років права займати певні посади, пов'язані з управлінням юридичною особою (наприклад, входити до ради директорів), і займатися іншою діяльністю. Зазначена міра адміністративної відповідальності призначається тільки в судовому порядку.

    Попередження згідно ст. 3.4 КоАП РФ - міра адміністративного покарання, виражена в офіційному осудженні фізичного чи юридичної особи. Попередження виноситься в письмовій формі.

    Безсумнівним достоїнством нового адміністративного Кодексу є той факт, що законодавець чітко визначив розміри штрафних санкцій, в тому числі застосовуються до посадових осіб (ст. 3.5 КоАП РФ). Це дозволить уникнути плутанини при призначенні адміністративного покарання.

    Адміністративний штраф є грошовим стягненням, сума якого підлягає зарахуванню до бюджету в повному обсязі відповідно до законодавства Російської Федерації.

    Порядок обчислення адміністративного штрафу законодавець ставить в залежність від таких базових сум:

    - мінімального розміру оплати праці (без урахування районних коефіцієнтів), встановленого федеральним законом на момент закінчення або припинення адміністративного правопорушення;

    - вартості предмета адміністративного правопорушення на момент правопорушення або його припинення;

    - суми несплачених податків, зборів, що підлягають сплаті на момент закінчення або припинення адміністративного правопорушення, або сумі незаконної валютної операції.

    При накладенні стягнень слід також враховувати, що за загальним правилом розмір адміністративного штрафу, що накладається на посадових осіб та обчислюється в мінімальному розмірі оплати праці (далі -МРОТ), не може перевищувати 50 МРОТ (ч. 3 ст. 3.5 КоАП Росії). Однак за окремі правопорушення може передбачатися адміністративний штраф, що перевищує зазначені максимальні межі (але не більше 200 МРОТ).

    КоАП РФ містить вичерпний перелік складів таких пра-

    вонарушеній: порушення законодавства Російської Федерації про внутрішніх морських водах, територіальному морі, континентальному шельфі, про виняткову економічну зону Росії, антимонопольного, митного, валютного законодавства, а також законодавства Російської Федерації про природні монополії, про рекламу, про охорону навколишнього природного середовища, про державний регулювання виробництва і обороту етилового спирту, алкогольної і спиртовмісної продукції.

    Даний перелік з'явився в ст. 3.5 не випадково. З метою кодифікації адміністративного законодавства та зручності кваліфікації скоєного в КоАП РФ були перенесені адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачалася не в Кодексі України про адміністративні правопорушення, а в інших нормативних актах: Податковому кодексі РФ, Митному кодексі РФ, антимонопольному законодавстві і т.д . В результаті проведеної кодифікації ряд нормативних актів повністю або частково (в частині адміністративної відповідальності) втратили силу [15]. У більшості випадків відповідальність за вчинення зазначених вище правопорушень з'явилася в адміністративному законодавстві відносно недавно - після лібералізації російської економіки, прийняття Конституції РФ, Г ражданского кодексу РФ, які визнали рівність всіх форм власності, а також встановили пріоритет прав і свобод людини і громадянина. Як правило, розміри штрафних санкцій за вчинення подібних діянь визначалися виходячи з сформованих в російській економіці ринкових відносин. Крім того, відносно високий розмір штрафів в даному випадку пояснюється величезним збитком, яка може бути заподіяна суспільству, державі, навколишньому природному середовищу, економічної стабільності держави в результаті здійснення посадовими та іншими особами подібних діянь.

    В якості додаткового покарання, що застосовується до посадових осіб, КоАП РФ називає конфіскацію знаряддя вчинення або предмета адміністративного правопорушення. З огляду на безліч постанов і ухвал Конституційного Суду РФ, які скасовують адміністративний порядок конфіскації, законодавець тепер прямо вказує на те, що дане стягнення може застосовуватися тільки в судовому порядку.

    Таким чином, набув чинності новий Кодекс Російської Федерації про адміністративні правопорушення досить чітко регламентує особливості адміністративної відповідальності посадових осіб і вирішує ряд проблем науки адміністративного права.

    1. Російська газета. 2001. 30 дек.

    2. Радянське адміністративне право. М., 1962.

    3. ЯмпольскаяЦ.А. Про посадову особу в радянському державному апараті // Питання радянського адміністративного права. М .; Л., 1949.

    4. Служба в державних і громадських організаціях / Под ред. Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Н.М. Конина. Свердловськ, 1988.

    5. Пахомов І.М. Види радянських державних службовців, їх права та обов'язки. Львів, 1965.

    6. Петров Ю.А. До поняття посадової особи // Правознавство. 1974. № 6.

    7. Відомості Верховної. 1996. № 25. У розділі ст. 2954.

    8. Теорія держави і права / За ред. Н.І. Матузова, А.В. Маль-ко. М., 2000..

    9. Лівшиць Р.З. Судова практика як джерело права. М., 1997..

    10. РарогА.І. Правове значення роз'яснень Верховного Суду Російської Федерації // Держава і право. 2000. № 2.

    11. Пєтухов Г.Є., Васильєв А. С. Поняття посадової особи в радянському законодавстві і правовій науці // Известия вузів. Правознавство. 1980. № 3.

    12. Російська газета. 2003. 8 Жовтня.

    13. Обласна газета. 1997. 10 дек.

    14. Статут міста Саратова від 22 грудня 1996 року (в редакції від 28 вересня 2000 г.) // Саратовська мерія. 1997. 25-31 липня. № 29 (222).

    15. Федеральний закон РФ від 20 грудня 2001 «Про введення в дію Кодексу Російської Федерації про адміністративні правопорушення» // Російська газета. 2001. 31 дек.


    Завантажити оригінал статті:

    Завантажити